Версия для печати

Институт гражданства и миграционная политика России

Интервью Жанны Антоновны Зайончковской, заведующей лабораторией миграции населения Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, "Русскому Архипелагу".

— В федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» гражданство определяется как «устойчивая правовая связь человека с государством, принадлежность человека к государству, выраженная в совокупности их взаимных прав и обязанностей». Не утрачивает ли сегодня институт гражданства своего значения, какие права обеспечивает гражданство, есть ли у граждан той или иной страны преимущество перед негражданами?

— Институт гражданства — неотъемлемый институт суверенной страны. Государство — это территория и люди, поэтому государство должно определить, на какую территорию распространяются его правомочия и кто является его гражданами, перед которыми государство несет обязательства. Общество и государство существуют на основе взаимного договора между руководителями и руководимыми, поэтому все эти категории должны быть определены.

До распада Союза мы были гражданами СССР, но не задумывались об этом, поскольку страна была закрытой, в ней почти не было неграждан, и ее жители рассматривали как синонимы такие понятия, как «граждане государства», «население» или «народы страны». Актуализация категории гражданства после распада СССР стала для людей неожиданностью, поскольку им представлялось, что проживая на территории страны, они тем самым уже и являются ее гражданами.

Существенны ли различия между гражданами страны и негражданами? Да, обязательства государства по отношению к ним неодинаковы. Насколько сильно они различаются — зависит от конкретного государства. Государство обязано, например, вывозить своих граждан из зон боевых действий. Эвакуировать неграждан оно правомочно только в том случае, если заключены договора со странами, гражданами которых они являются.

Кроме того, обычно перед негражданами закрываются определенные профессии, касающиеся, в частности, секретной сферы. Сложными проблемами являются пенсионное право и выплата алиментов. Для того чтобы негражданин, проживший в определенной стране длительное время, работая и выплачивая налоги, мог впоследствии получать пенсию, требуется иметь двусторонний договор с его родной страной страной, по аналогичной системе осуществляется и выплата алиментов — для этого также необходимы двусторонние договоры.

Для россиян все эти проблемы явились неожиданностью. Они по привычке связывали с гражданством все: и прописку и доступ к медицинскому обслуживанию. Тогда как в мировой юридической практике есть такое понятие, как резидент — человек, который имеет постоянное место жительство, но может не являться гражданином страны, в которой он живет и работает. И действующий сегодня Закон о гражданстве значительно приблизился к международным нормам, он вводит такие понятия как вид на жительство и постоянное место жительства. Но для того, чтобы данный институт действовал, нужны механизмы его реализации, которые на сегодняшний момент отсутствуют.

Однако сама попытка сблизить данный закон с международными стандартами не может быть названа его недостатком. А вот то, что закон не выявил уязвимые категории граждан, — является недостатком несомненным.

Сегодня в России проживает множество нероссиян, переселившихся из постсоветских стран в Россию, и имеющих старые советские паспорта. Таких людей много, ведь за прошедшие 10 лет в Россию переселилось около 8 миллионов бывших граждан СССР. Конечно, многие из них оформили российское гражданство, но многие и не оформили — это прежде всего пенсионеры, потому что относительно них внутри СНГ существовало соглашение, согласно которому переехавший пенсионер мог пользовался всеми правами гражданина, получать пенсию, медицинское обслуживание. А теперь множество этих людей стали лицами без гражданства.

— В Законе о гражданстве говорится об упрощенной процедуре получения гражданства для лиц, которые остались без гражданства в результате распада СССР.

— На упрощенный порядок принятия гражданства, по существу, вправет претендовать не только лица без гражданства, но и все, переехавшие в Россию из СНГ. Однако соответствующего правового механизма для этого нет. Кроме того, у нас ничего не делается автоматически, любой упрощенный порядок  — повод взять мзду.

К сожалению, наше государство, хотя оно пытается выглядеть демократическим, по-прежнему не умеет разговаривать с народом. Закон о гражданстве касается всех жителей страны, но никто о нем не осведомлен.  Это происходит из-за того, что государство не актуализировало общественное значение своей акции, а наши люди до сих пор не осознали, что все законы, принимаемые в России, непосредственно затрагивают их интересы.

— Институт двойного гражданства в России формально существует. А существует ли он реально?

— Вопросы двойного гражданства регулируются международными договорами — у России они заключены лишь с Туркменией и с Таджикистаном. С другими государствами у России таких договоров нет.

— По каким критериям можно судить об успешности введения миграционных карт? Насколько оправданна и своевременна была эта мера?

— Миграционная карта — это учетный механизм, чисто формальный, не репрессивный, широко внедренный в практику межстрановых сообщений. Но, опять таки, введена она стихийно: подготовки не было, разъяснений не было, поэтому население восприняло ее не как учетную, а как полицейскую меру. Отчасти это действительно так: введение миграционной карты объясняется контрольно-полицейскими задачами, ибо если человек проживает на территории страны, не имея регистрации, в миграционную карту ставится соответствующий штамп. Кроме того, миграционную карту ввели тогда, когда еще не был продуман механизм ее работы, в том числе не была учтена высокая коррумпированность ведомств, отвечающих за распространение карт, результатом чего стали случаи их незаконной продажи.  Конечно, люди, заинтересованные в том, чтобы жить и работать в России, зарегистрируются и получат миграционную карту, но все это обернется взятками, и кроме того, произволом милиции.

Подобная ситуация сложилась и при введении в действие Закона об иностранных гражданах, согласно которому работодатель, принимая на работу иностранца, должен заплатить налог в сумме 3.000 рублей — нередко эти деньги взимались с самих мигрантов. Происходит это потому, что закон не защищает предприятие от нарушения контракта мигрантом. Но и у мигранта, который сам вносит за предприятие налог, нет гарантий, что с ним не расторгнут контракт.

Вообще российское миграционное законодательство никак не связано с рынком труда и рыночными условиями его функционирования, даже законопослушный человек в России  поставлен в условия, при которых он не имеет возможности соблюсти закон. Наглядный пример — регистрация. Ее необходимо получить в течение трех дней, но, приехав в новый город, почти невозможно в такой срок найти тех, кто бы прописал незнакомого человека, потому что сам арендатор жилья у нас не защищен от последующих претензий со стороны зарегистрированного в нем человека. Предприятия, нуждающиеся в неквалифицированной рабочей силе, не могут позволить себе арендовать для рабочих квартиры, а общежитий предприятия лишены. Соответственно, и  работодатели  поставлены в ситуацию, что, если они будут неукоснительно соблюдать закон, то окажутся вынуждены либо функционировать с неукомплектованной рабочей силой, либо вообще закрыться. И очень мало кто понимает, что все эти вещи напрямую связаны с ростом благосостояния страны.

— Увеличение срока проживания на территории РФ для получения гражданства обосновывалось тем, что потенциальный гражданин должен быть интегрирован в принимающее сообщество, натурализован. Оправдана ли эта мера и какие сроки необходимы для натурализации?

— Это зависит от конкретной страны, более того, часто страны манипулируют этими сроками в зависимости потребностей на рынке труда. В России требования к иммигрантам завышенные. Сегодня во всех регионах России не хватает работников, демографическая ситуация неблагоприятная. Пока что численность трудовых ресурсов растет, и она будет продолжать расти до 2006 года, это определенная волна — рождаемость падает, но число молодежи пока превышает число тех, кто выходит на пенсию, но при этом восстанавливающиеся предприятия уже сталкиваются с нехваткой рабочей силы, как неквалифицированной и квалифицированной. И если восстановление работы российских предприятий будет продолжаться, то потребность в иммигрантах будет только возрастать, а потоки их — резко сокращаться в силу того, что экономики тех стран СНГ, откуда в Россию приезжало наибольшее количество иммигрантов, также начинают подниматься, и не исключено, что через какое-то время россияне поедут на заработки в Украину или Казахстан, а не казахи и украинцы — в Россию. И тогда мы будем рады абсолютно всем, кто согласится приехать к нам работать. Миграционная же политика России носит ограничительный характер, закрывающий путь иммигрантов в Россию.

— Создание миграционной службы в составе МВД вызвало множество нареканий,  тем не менее, в этом году в США Служба по натурализации и миграции была передана в ведение созданного в 2002 г. Министерства внутренней безопасности.

— Во многих странах область миграции и натурализации — прерогатива МВД, не только в России, в целом это распространенная практика. Но дело в том, что у нашей милиции не слишком хорошая репутация, все граждане знают, что с милицией лучше дел не иметь. Думаю, что в перспективе нам не обойтись без самостоятельного миграционного ведомства, потому что при том количестве иммигрантов, которое потребуется России уже в ближайшие годы, возникнет много забот, решение которых не входит в область компетенции милиции, — это и их прием, и выработка соответствующих законов. Милиция — это контрольный орган, они занимаются «учетом и контролем», а миграция — это процесс экономический, социальный.

— В начале разговора Вы сказали о том, что каждое государство должно определять, кому быть его гражданами. Насколько позиция России определена в этом плане?

— Это вопрос миграционной политики. Концепция миграционной политики России обходит эти вопросы, хотя и твердо заявляет, что иммигранты необходимы России, и  декларирует преимущества для граждан стран СНГ. А Закон о гражданстве четко определяет, что претендовать на российское гражданство может практически любой человек, если он принимает и выполняет условия, необходимые для его приобретения.

Беседу провела Евгения Малахова.
Москва, март 2003 г.