Полномочия не дают - их берутГосударство не в силах тащить на себе прежний груз - часть его должны принять на себя бизнес и гражданское общество. Строительство новой государственности следует начинать с перераспределения функций и полномочий
- Как следует из вашего доклада, вы призываете не считать распределение полномочий внутри государства чем-то застывшим, а рассматривать его как динамичный процесс. Почему? - Фактором влияния здесь может быть экономика, ее цикличный характер. Когда страна находится на стадии спада и на стадии подъема, разграничение полномочий между федеральным центром и регионами не должно быть одним и тем же. Европейский опыт учит, что в момент спада больше полномочий надо передавать на муниципальный уровень, ближе к человеку, который в состоянии быстрее реагировать на сложную ситуацию. И наоборот, в период подъема больше средств концентрируется в центре, чтобы сформировать некий резерв и потратить его не на социальные нужды, а на такие вложения в инфраструктуру, которые на следующем шаге облегчат выход из кризиса. - Территориям это не очень нравится. Губернатор Прусак, например, не скрывает своей обиды на Москву за то, что она у него отбирает средства. - На региональном уровне иные приоритеты принятия решений, чем на федеральном, они не всегда совпадают с общеэкономическими трендами. И вообще такое динамическое распределение полномочий - вещь довольно сложная: мы привыкли, что законы - это на всю жизнь. Но я убежден, что любая попытка выстроить сегодня жесткую систему обречена на провал: достаточно вспомнить судьбу Советского Союза. Есть и второй контекст, который начал ощущаться в последнее время: складывается некий надгосударственный уровень - уровень ближнего зарубежья и международный уровень. И все больше примеров того, что государственные функции передаются туда. Как показали события одиннадцатого сентября, сегодня функцию безопасности невозможно выполнить в рамках одного государства. Она в свою очередь раскладывается на целый ряд уровней - от антитерроризма до экологии. Как, например, осуществлять экологические действия внутри национальных границ, если потоки загрязнения трансграничны? Кислые дожди накопились, например, над Северной Европой, а выпали в Архангельской области. - Или наоборот. - Бывало и такое. Как рассказывают экологи, в шестидесятые годы в ЦК КПСС бытовала такая формула: отечественный дым глаза не ест. Далее. Европейские страны передают бюджеты на научные исследования на уровень объединенной Европы, потому что не могут осуществлять их полноценно внутри одной страны: не хватает ни денег, ни кадров. И нам придется делать то же самое. По факту это уже происходит. Биотехнологический центр в Пущино начал умирать, когда там, например, прекратилась закупка необходимого оборудования. И тогда ученые выстроили такую кооперацию: они писали концепцию, отправляли ее американцам. Те проводили испытания на своей аппаратуре - посылали им результат. В Пущино его обрабатывали и слали в США. И так далее. Транснационализация науки уже идет, но институционально это никто не закрепил. - Может государство отказаться от каких-то функций вообще? - Государство двадцатого века - это государство-предприниматель, и основной его доход - рента. Кстати, вся наша война с олигархами на девяносто процентов сводится к тому, как распределить ренту. За прошлый век произошли две ключевые вещи: во-первых, поменялся тип инфраструктур, они в большей степени стали сотового, модульного характера, что не требует много денег сразу. И второе: появился новый тип деятельности - девелоперство, цель которого - забрать у государства исполнение инфраструктурной функции. Государство говорит: возьми у меня этот участок земли и создай там определенные условия: инфраструктуру, соответствующую экологию и т. д. Девелопер отвечает: хорошо. Я возьму деньги у пенсионного фонда Германии (там выгодно брать кредит), найму архитектора в Италии (у него интересные проекты) и построю на этой земле кондоминиумы. - Государство ищет себе подрядчика? - А экономический смысл этого явления заключается в расщеплении ренты: снимая с себя функцию, государство теряет и деньги, оставляя себе регулирующие рычаги: нормировку, стандартизацию и политику. Политику в смысле определения стратегии, приоритетов, направления развития. Вообще есть такая дискуссия: что происходит с государствами в эпоху геоэкономики? Экономика стала транснациональной, и в одиночку контролировать экономические процессы на своей территории государство уже не может. Просто устраниться из экономики тоже нельзя: производство на данной территории теряет прикрытие и его начинают растаскивать. ТНК - это ведь стервятники: они налетают и выхватывают то, что им нужно. Значит, государство должно выставить им требования. То есть, вопреки классикам марксизма, государство не отмирает, а просто изменяется, превращаясь в штабную структуру. В период второй мировой войны государства, например, выработали такой ответ транснациональному капиталу, как экономические зоны. Сегодня ситуация другая, нужны другие подходы. - Вы в докладе пишете, что у государства появляются и новые функции. - Да, функция банкротства муниципальных образований буквально стучится в дверь. Речь идет о фактическом банкротстве огромного числа унитарных предприятий ЖКХ, долги которых муниципальные власти на себя не принимают, хотя чаще всего являются их учредителями. Поэтому кого банкротить - муниципалитеты или ЖКХ - разницы, в сущности, нет. Здесь налицо функция - банкротство, но законодательной базы под нее нет. В первый Закон о банкротстве пытались включить соответствующую статью. Если бы это удалось, то сегодня предприятия ЖКХ были бы наполовину приватизированы, поменялась бы и тарифная политика, но и кризис был бы ощутимее. Однако тогда это положение из закона выкинули: побоялись трогать жилищную сферу как социально очень чувствительную. - А вот Казахстан не побоялся: на постсоветском пространстве он передовик в реформировании жилищной сферы. - Правда, пока все устаканилось, они пару лет померзли. Зато сегодня кризис позади, а он был очень серьезным - без жилья осталось примерно восемь процентов населения - их просто выселяли. Сейчас все уже живут или в доходных домах, или муниципальных квартирах, а в стране десятипроцентный экономический рост. А мы бесконечными оттяжками проблему только усугубляем. Вдобавок ведь это огромная кормушка: все эти ГУПы берут фактически дармовую энергию и выставляют за нее какую хотят цену. Многие мэры себя так и ведут: не плачу и платить не буду, делайте, что хотите! Даже структурировать задолженность отказываются. - Неужели нет возможности призвать за это безобразие к ответственности того же мэра? - Я об этом как раз и толкую: функция назрела, но отсутствие законодательных рамок не позволяет вменить ответственность. Более того, не позволяет даже вмешаться в ситуацию. Ведь мэр - всенародно избранная фигура, это будет нарушение демократии. Однако не вмешаться тоже нельзя, поскольку действует принцип субсидиарной ответственности, и все долги лягут на центр. Жителю ведь все равно, как власти делят полномочия, - ему нужны тепло и свет. - Мне кажется, что население все же начинает понимать, кто виноват. В Воронеже во время событий вокруг ЖКХ обвиняли уже не президента, как обычно, а мэра. - Более того, часть мэров уже готова всерьез начать развязывать узлы. Есть и откровенные воры, но большинство все же нормальные, вменяемые люди. Прецедентов банкротства пока нет, но губернатор Титов вместе с полпредом Кириенко по итогам нашего доклада написали письмо министру Кудрину с предложением провести на территории Самарской области пилотный проект по банкротству муниципального образования. Кандидатов много. - Если начнут банкротить муниципалитеты, то кто возьмет на себя ответственность за них? - Полномочия могут передаваться с уровня на уровень. Если муниципальное образование финансово несостоятельно, ответственность за него принимает на себя регион. Сейчас регион с муниципалитетом работает как? Вот мы им обрежем финансирование, а после этого хоть трава не расти. Но как только региональные власти поймут, что вслед за банкротством муниципалитета его долги перейдут к ним обратно, я полагаю, они задумаются. Сейчас они считают, что они могут себе забрать привилегированные налоги, а все проблемные отдать муниципальному образованию. Кстати, аналогично ведет себя и центр: на федеральный уровень забираются наиболее легко собираемые налоги, а проблемные оставляются в регионах. Поскольку механизма вменения центру ответственности за регионы не существует. - Выходит, что прежде, чем писать новые законы и создавать новые структуры, надо провести инвентаризацию функций и полномочий под них? - Безусловно. Список предметов ведения достался нам в наследство от советского периода, а ему - из царской России. Какая-то часть перенесена из международных правовых документов или конституций других стран. Все предметы ведения - разные по формату, многие из них требуют модернизации. Опять же самый яркий пример - ЖКХ, который мы притащили из эпохи обобществленного жилья, когда реальных прав на него у людей не было. Жилье предоставлялось во временное пользование, а обязательства по его поддержанию несло государство. И это все остается по сей день. А дальше начинаются смешные вещи. Право на жилье у тебя есть, а права на температуру в жилье, чтобы там жить было можно, нету. Не нравится, что в квартире девять градусов? Но это твоя проблема, потому что нету такого предметоведения, как жизнеобеспечение, - оно нигде не записано. И никаких обязательств за него ни на ком не лежит. - Сегодня на слуху такая версия реформирования ЖКХ: мы заставим людей платить правильные деньги, и все станет хорошо. Непонятно, за что, непонятно, что такое правильные деньги, непонятно, кому платить. Ясно только одно - платить предлагают нам. - Правильно. Но ситуация по стране совершенно разная. Уже есть движение по формированию этих самых пресловутых кондоминиумов, или жилищных товариществ. На этом уровне проблема дробится на более мелкие: людей, нанятых кондоминиумами, учат, им объясняют, у кого и как покупать услуги, какие договора заключать и т. д. Я знаю регионы, где этим занимаются: в Кемеровской области и в Приморье, например. - И результаты есть? - Есть, конечно. Реформа состоит не в том, чтобы заставить людей платить больше, а чтобы организовать этот сегмент хозяйства на рыночных основах, в итоге, возможно, и плата за коммунальные услуги вовсе не повысится. Появляются, например, рыночные субъекты, которые на этот рынок вбрасывают индивидуальные средства. Возникает, скажем, рынок индивидуальных отопительных систем, контрольно-счетных приборов и т. д. И за счет этой многоуровневой организации рынок ЖКХ может начать функционировать по более низким ценам. Вот индивидуальных отопительных систем у нас приобретается в год что-то порядка шестисот тысяч, а в Италии - четыре миллиона. И это при том, что Италия - теплая страна, а у нас холодно. - Странно: самая тяжелая ситуация была как раз в Приморье, а сегодня регион в передовиках. Выходит, чем хуже - тем лучше? - Там сама жизнь заставила начать реформы. Ведь технологических проблем здесь почти нет, есть проблема денег и управления. Вообще ЖКХ - это черная дыра, куда в некоторых регионах уходит до шестидесяти процентов бюджета. А потому затраты на технологическую и управленческую инновацию легко окупаются. Это вопрос политической воли. Я, например, знаю целый ряд предприятий, которые имели свою котельную и сегодня за счет нее живут, продавая услуги, хотя само предприятие уже давно закрылось. Когда обсуждалась реформа энергетики, мы проводили деловую игру. И прокручивали такую ситуацию: работник энергетической структуры заключает договор с клиентом. Тот задает конкретный параметр: хочу, чтобы в помещении была температура восемнадцать градусов. Подрядчик говорит: хорошо, завтра я вам пришлю бригаду, которая утеплит окна, - тепло надо экономить. То есть подрядчик торгует не энергией вообще, а услугой. И как он этого добивается, не имеет значения. Дальше: а что у вас с Интернетом? Давайте мы вам проведем его через электрическую сеть - разгрузим телефонную. И так далее. Вот что значит доступ к самому главному ресурсу - деньгам населения. - Неразбериха с функциями и полномочиями - это наша особенность, национальная? - Вовсе нет, государственно-правовая мысль везде довольно консервативна, хотя на Западе исследованиями на эту тему занимаются несколько научных центров. Проблемы есть у всех - взять хотя бы Калининград. Вы правильно сказали, что этот вопрос - отнюдь не только российский. Мы анализировали ситуацию, вывод заключается в том, что нет субъектов переговоров. Со стороны России непонятно, кто об этом должен говорить. Минэкономразвития? Ну тогда Минобороны начинает ставить ему палки в колеса. Или МИД, без которого там невозможно делать иностранные дела. И получается, что ни одна делегация не полномочна ни о чем договариваться и не имеет права ничего обещать. Проводится огромное количество встреч, переговоров, "круглых столов", но никто ничего не решает. Самое смешное - с противоположной стороны та же проблема. А кто должен? Европейское сообщество? Оно говорит: вы знаете, у нас другие проблемы. У нас сейчас центр на юг перемещается, с Балтикой надо было раньше разбираться. Какое-нибудь северное измерение или страны Балтийского кольца - и тогда кто? Германия? Ну а почему Германия? Она говорит: вы знаете, мы готовы это обсуждать, но делать мы ничего не будем. Непонятно, кто с кем договаривается. Поэтому опять все спускается на уровень администрации области, а она ни одного вопроса, который стоит перед Калининградской областью, решить не может в принципе. - Мы и проблемы попроще решить не можем. Невыплаты зарплаты, например, просто какая-то неизлечимая болезнь. Центр говорит: мы все выплатили, а на местах отвечают: у нас денег нет. - Та же самая история. Вот в Воронеже собралось огромное количество народу, да и написали индивидуальные иски к области. И уже сейчас понятно, что если они доведут дело до конца, то область может стать банкротом. Но кому вменить эту ответственность? Или кризис в Ульяновске, где город задолжал энергетикам одиннадцать или двенадцать бюджетов вперед. Кто за это отвечает? Шаманов говорит: это Горячев все сделал. Прошло за этот год десять совещаний, и сейчас область входит в новый сезон с теми же проблемами, что и полтора года назад. Туда приезжали Касьянов, Кудрин, Греф, Волошин - как приехали, так и уехали. Ни с чем. - Обанкротить область, по идее, может только центр. То есть срочно нужен институт федерального вмешательства? - Да, мы в докладе об этом говорим подробно - до нас никто в такой жесткой форме этого не формулировал. Я настаиваю на активизации института федерального вмешательства не потому, что мне хочется кого-то засадить в тюрьму. Но надо стимулировать обновление кадров, ведь под лежачий камень вода не течет. Сегодня кризис катится снизу вверх, пора разгружать верхний уровень. С введением этого института территории разделятся на те, кто уже готов к переменам, и те, где вся верхушка прогнила. Нас пытаются обвинить в том, что мы лишаем граждан права на местное самоуправление с этими банкротствами. Мы отвечаем: наоборот, потому что в условиях банкротства, в условиях отключения тепла, энергии, канализации и всего остального, разговоры о местном самоуправлении бессмысленны. Тогда нам говорят: а региональные власти? Например, какой-нибудь губернатор, у которого война с мэром? Как только появилось рамочное описание банкротства муниципалитетов - тут же начинает банкротить почем зря. Сначала через Думу проводится решение о занижении бюджета, а потом банкротят. - Как с предприятиями... - Да. А дальше и вовсе забавно - не существует института имущественной казны. Предприятие-банкрот можно ликвидировать, а город мы ликвидировать не можем: он не закрепил за собой свое имущество, не отчуждаемое ни при каких условиях. Например, в городе есть что-то, что поддерживает его существование принципиально. Но нигде не написано, как быть, если кредиторы предъявляют требование, и речь идет о собственности местного сообщества. Поэтому формально сейчас приходят энергетики к городским властям и говорят: не платите долги - давайте собственность. А поскольку институт казны не закреплен, то они и отдадут. Мэру-то все равно, он же нанятый исполнитель. Ему еще и взятку дадут. - А что там за собственность? На что могут польститься кредиторы? - Памятники культуры, истории, все, что обладает определенной стоимостью. Скупят землю за бесценок. И этому ничто не препятствует, потому что мэры на этом делали деньги. Кадастра нет, городской казны нет, можно торговать земельными участками, сдавать в аренду все на свете. - Для института федерального вмешательства можно что-то позаимствовать из международной практики? - Один из наших сотрудников участвовал в международном проекте "Осуществление федерального вмешательства" в США. Там рассматривалась сходная с нашей ситуация: пришел мэр, поставил везде своих родственников и начисто разворовал городскую казну. Тут американцы и выяснили, что у них нет инструмента для борьбы с ним. Собрали международную комиссию, чтобы не говорили о нарушении демократии. И пошли по следующему пути: они у него отнимали функции, по очереди, одну за другой. То есть проводили экспертизу, фиксировали, что функция не выполняется. Отнимали и переводили под чужое управление, оставив ему в итоге единственную функцию - надзирать за городскими парками. - Интересно, как бы они поступили с нашим Приморьем. - Путин, когда начал разбираться с Приморьем, снял всех: министра, губернатора, наказал мэра, и в конце концов понял, что это не выход. И поставил задачу: ребята, нарисуйте мне, как должны быть разграничены полномочия. Эта тема возникла из понимания того, что никто ни за что реально не отвечает. Но при этом чиновники отлично понимают, о чем идет речь, чувствуют последствия, они забеспокоились. А вот общественность это плохо понимает, хотя это касается каждого человека. В Саратове, например, "крайним" оказался уполномоченный по правам человека - все идут к нему. Вы не задумывались, например, почему строительством домов в Ленске занимались лично президент и министр Шойгу? Потому что больше вменить эту обязанность некому. Юридически. - Выходит все, что ни случается в стране, подпадает под определение чрезвычайной ситуации? За все отвечает Шойгу? - А вы никогда не пытались сделать ремонт квартиры за счет жэка, что было бы вполне логично? Если да, то вы идеалист. Я знаю массу случаев, когда ответственное лицо или структура известны, но они все равно ничего не делают. - Описываемая проблема имеет еще одну сторону - наш менталитет: мы не привыкли защищать свои интересы в суде, а это развязало бы многие узлы. На государственном уровне их будет развязывать институт федерального вмешательства. До сих пор ведь вмешательство центра было возможно в одной лишь форме: местному начальнику показывали мешок с компроматом, после чего он уходил сам. Так было с Наздратенко и с другими. - Есть вопрос менталитета, в том числе и чиновников. Вопрос эволюции управленческой и вообще политической культуры. В демократических обществах существует институт добровольной отставки, у нас им практически никто не пользуется. И не в последнюю очередь потому, что провинившийся чиновник или политик понимает, что он может остаться и ничего не произойдет. Он все загубит - целый регион или город - и как максимум его не выберут на новый срок. Хотя есть регионы, где все нормально, - там, где уровни ответственности выстроил бизнес. Ведь многие местные начальники наваривают на бюджетных деньгах просто от худобы. А там, где серьезный бизнес, это не нужно. -. То есть бизнес берет на себя функции государства? - Он может, например, помочь в санации города. В монопрофильных городах, где единственным плательщиком в бюджет является единственное предприятие, именно оно инициирует аудит городского бюджета, оценку качества муниципального управления: корпорация заботится об эффективности использования своих налогов. Я убежден, что в перспективе возможны совместные проекты. Если сейчас будет объявлено, какой пакет инфраструктуры нужно строить - а это предмет стратегического общественного договора - и государство отслоит от себя функцию девелоперства, то корпорации будут участвовать в этих проектах. Сегодня же они говорят: этим мы свои деньги не отдадим. То есть корпорации заинтересованы в новых инфраструктурах, но нет диалога с государством. А когда его нет, то происходит то, что мы наблюдаем на Северо-Западе: каждый крупный трейдер - "ЛУКойл", "Северсталь" - строит свой порт. - У государства руки не доходят, что ли? - А чем оно, собственно, занимается? Вот в США существует огромный и развитый институт натурализации. Почему? Потому что страна выросла на мощном потоке эмигрантов, и это породило эффективные технологии - целую культуру натурализации. Там отлично знают, что натурализовать русского и натурализовать китайца - это разные вещи. Через десять-пятнадцать лет половину населения в России будут составлять иностранцы, но мы к этому абсолютно не готовы. Но когда мы начинаем задаваться вопросом: а что для этого нужно? - то выясняется, что нужно огромное число государственных функций и институтов, которых нет. - Вы говорите: разгружать верхний уровень, государство не справляется. А как? Ну, есть девелоперы. А дальше? - Проблема полномочий не в том, чтобы кому-то что-то вменить. Смысл ее в том, чтобы выяснить: кто что готов на себя взять. Прежде чем разграничивать полномочия между госинститутами, надо их разграничить между обществом и государством. Вот такой пример, возможно, слегка утрированный: учителя приходят к директору и говорят - ты нам не платишь зарплату. А он отвечает: а ваши дети портят лифты, телефоны и разрисовывают подъезды. Давайте заключать договор: ваши дети перестают хулиганить, а я вам плачу зарплату. Это был реальный разговор в реальном городе. - То есть кое-что могло бы взять на себя гражданское общество? - Да, это нормально. Многие конфессии пользуются гораздо большим влиянием, чем государство, они существуют дольше и в гораздо более широких пространственных границах. Православие, ислам - это не только Россия, это более широкие общности. И таких общностей много: профессиональные цеха, этнические и возрастные группы. Много чего есть в обществе, и оно должно договориться внутри себя и с государством. Мне не очень нравится, как прошел Гражданский форум, но он был обязательным этапом в новом госстроительстве. Ведь если никто на себя ничего не берет, то всем должно заниматься государство, а это уже было. - А есть желающие что-то взять на себя? - Хороший вопрос - он должен быть первым. На мой взгляд, такие желающие есть. Скажу о себе. Мое личное время структурировано как? Треть времени - мой бизнес, треть - общественная работа и оставшееся - личное время. Вот общественная работа, за которую я деньги не беру, - учу студентов, читаю лекции. Это мое личное решение - я это беру на себя сам. Таких людей много, но к их инициативе, я бы сказал, пока относятся недостаточно уважительно. Вот в чем проблема. Интервью взяла Наталья Архангельская "Эксперт", #27 (334), 2002
|
Нас ожидает реформа госаппарата - перетряхивание сектора госслужбы начнется уже осенью. Непонятно, правда, почему строительство нового административного здания начинается с кадров, а не со структур, где им предстоит работать. А если быть совсем точным, то начинать следует даже не со структур, а с проблем, которые предстоит решать. Иными словами, начинать реформу следует с "выявления назревших функций и предоставляемых под них полномочий" - именно так сказано в обнародованном недавно докладе "Государство. Разграничение полномочий", подготовленном Центром стратегических исследований Приволжского федерального округа (ПФО). Как полагает директор ЦСИ Петр Щедровицкий, если уж приступать к строительству новой государственности, то для начала следует определиться, какая государственность соответствует новой социокультурной и геоэкономической ситуации. Потому что есть опасность, что мы начнем строить государство России XXI века по лекалам XIX-го. Поставленная таким образом задача порождает множество вопросов: как государству жить в условиях, когда административные границы не в состоянии останавливать информационные потоки? И что вообще будет с ним происходить? Как перераспределять его функции (и соответственно - полномочия) в нынешней ситуации и кто возьмется отвечать на возникающие новые вызовы? Г-н Щедровицкий убежден, что подготовленный его центром доклад - документ не академический, а самый что ни на есть актуальный, поскольку если перечисленные проблемы не решать в срочном порядке, то, к примеру, в грядущем отопительном сезоне в ПФО будет не 213 аварий, как прошлой зимой, а в три-четыре раза больше.