Версия для печати
Заключение к докладу "Население России — 1994"
Демографическая ситуация в России никогда не привлекала и не привлекает сейчас того внимания, которого она в действительности заслуживает. Тем не менее в последнее время она вызывает несколько больший, чем прежде, интерес государственных органов, общественного мнения и различных политических сил, пытающихся осмыслить эту ситуацию в контексте всех переживаемых российским обществом перемен, учесть ее при формировании программ социальной политики.
Авторы настоящего доклада надеются, что их анализ будет способствовать такого рода работе, поможет сократить число неизбежных во всяком деле ошибок.
Доклад позволяет выделить основные составляющие современной демографической ситуации:
- Рост смертности, прежде всего от несчастных случаев, отравлений и травм (а среди них особенно от убийств, дорожно-транспортных происшествий и от отравлений), и падение средней продолжительности жизни в 1992 г. почти до
уровня второй половины 70-х годов, а в 1993 г. и ниже этого уровня.
- Неблагоприятная с точки зрения брачности и рождаемости возрастная структура населения, падение до небывало низкого для России уровня относительных показателей рождаемости и, как следствие, резкое уменьшение абсолютного числа рождений.
- Резкое усиление центростремительных (в сторону России) миграционных потоков на пространстве бывшего СССР, а также оттока населения с Севера и Востока России во внутренние районы ее европейской части (включая Урал); появление в России большого количества беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе из пределов бывшего СССР; нарастающая эмиграция в зарубежные страны.
- Отрицательный естественный прирост населения как результат совместного действия падения рождаемости и особенностей текущей возрастной структуры населения, а также отрицательный общий прирост населения, свидетельствующий о том, что его естественная убыль не перекрывается миграционным приростом.
Хотя большинство из названных черт демографической ситуации обычно оцениваются как неблагоприятные, их истолкование в контексте современного кризисного социально-экономического положения страны требует большой осторожности, а предложения по поводу мер социальной политики, направленной на преодоление неблагоприятных явлений, должны быть свободны от конъюнктурных политических соображений, утопических надежд и легковесного популизма, претендующего на простое решение сложных вопросов.
Абсолютно однозначным может быть отношение только к одному из названных компонентов демографической ситуации — высокой преждевременной смертности. Однако именно положение со смертностью указывает на го, что дело не в событиях последних нескольких лег Затяжная, длящаяся уже той десятилетия стагнация архаичной структуры причин смерти и связанная ней высокая смертность и низкая продолжительность жизни — неопровержимый признак давнего кризиса системы, аргумент в пользу ее скорейшего о формирования, хотя оно, конечно, не может быть безболезненным.
Необходимо осознать принципиально новые задачи, которые стоят перед обществом на этапе "второй эпидемиологической революции" и требуют новых моделей социальных институтов, ведущих борьбу за здоровье и жизнь человека. Они должны утратить свой прежний патерналистский характер. Мировой опыт свидетельствует, что существенное снижение смертности от сердечно-сосудистых и других хронических заболеваний достижимо только при условии радикального повышения качества медицинской помощи, что в свою очередь, связано с резким удорожанием лечения и его индивидуализацией. Централизованная государственная система здравоохранения, неплохо справлявшаяся в ЗО-50-е годы с инфекционными заболеваниями, не способна ответить на эти новые требования и становится неэффективной. Наиболее полно новым задачам здравоохранения отвечают переход к одной из моделей платной страховой медицины, развитие частных и арендных медицинских и оздоровительных учреждений, насыщенного предложением рынка медицинских услуг. Это позволит повысить ответственность самого человека за состояние своего здоровья и здоровья своих детей и в то же время расширить способность каждого гражданина активно бороться за его сохранение. Каждый должен получить возможность выбора врача, больницы, метода лечения, качества медицинских услуг.
Центральная проблема здесь — мера "социальности" здравоохранения, в частности мера государственного участия в его деятельности. Нигде, тем более в нынешней России, только что вышедшей из периода всеобщего государственного монополизма, государство не может устраниться от такого участия. Нельзя, однако, забывать, что именно неэффективное "бесплатное" государственное здравоохранение несет очень большую долю ответственности за тяжелый кризис здоровья и высокую смертность населения России, на которые не удается воздействовать с середины 60-х годов. Поэтому ограничение роли государства и его монополизма в области борьбы за здоровье и жизнь людей — безусловная конечная задача реформ в этой области.
Основная часть предоставляемых здравоохранением услуг как можно скорее должна становиться рыночной, а "социальность" при этом должна обеспечивается за счет хорошо известного во всем мире трехстороннего социального партнерства, при котором государство — лишь один из партнеров наряду с работодателем и самим страхуемым (последнее условие — обязательно).
В то же время пока государство должно, по-видимому, сохранять в своих руках базовый уровень медицинского обслуживания, гарантирующий скорую и неотложную помощь, контроль над инфекционными и социально-опасными заболеваниями, охрану здоровья матери и ребенка, возможно, ряд других критических направлений. Гарантированную государственную поддержку должны получать медицинская наука и система медицинского образования.
Безусловную прерогативу государства составляет контроль за состоянием окружающей среды, здесь его роль должна быть резко усилена. Это относится к полномочиям и возможностям санитарно-эпидемиологической службы, правовой базе охраны природы от вредных последствий хозяйственной деятельности, ужесточению ответственности за нанесение экологического ущерба и пр.
Наряду с мерами долговременного действия, направленными на глубокое реформирование всей системы охраны и восстановления физического и психического здоровья, нужны и экстренные меры по преодолению наиболее очевидных критических явлений сегодняшнего дня, ибо нередко они угрожают выходом эпидемиологической ситуации даже из-под того недостаточного контроля, под которым она все же находилась. Необходимо экстренное решение наиболее острых проблем санитарно-эпидемиологического надзора, первичной медико-санитарной и неотложной помощи, гарантированное обеспечение населения основными лекарствами. Видимо, целесообразно создать специальный государственный фонд для закупки самых необходимых лекарств, медицинского оборудования и поддержания необходимого уровня санитарно-технического обеспечения городов.
По тем же соображениям необходимо создание временной системы базовой продовольственной помощи особо уязвимым категориям населения. Нужна сеть бесплатных или очень дешевых столовых для них (для детей в школах, для остро нуждающихся пенсионеров, для некоторых групп безработных, беженцев и пр.). Не терпят отлагательства вопросы, связанные с проживанием. Людей в зонах острого экологического неблагополучия (определение статуса этих зон, наиболее уязвимых контингентов, неотложных мер по стабилизации, а затем и улучшению обстановки), а также с оказанием помощи жертвам экологических бедствий.
Общественное мнение болезненно воспринимает резкое снижение рождаемости в самые последние годы. Кажется почти очевидным, что оно вызвано обеднением населения, политической нестабильностью, неверной стратегией реформ и т д.. Такой диагноз подсказывает и методы лечения, меры социальной политики, направленные на повышение рождаемости. Однако и отечественный, и мировой опыт заставляют с осторожностью подходить к такого рода объяснениям и предложениям, входящим обычно в состав антиреформаторских и популистских программ. Рождаемость, как правило, низка в наиболее богатых и благополучных странах, причем особенно низкой рождаемостью даже среди них отличаются страны, прошедшие в недавнем прошлом через период тоталитаризма с характерным для него вмешательством государства или церкви в дела семьи, официальным культом высокой рождаемости и т. п. Таковы, в частности, Германия, Италия, Испания, где рождаемость даже сейчас ниже, чем в России, которая тоже входит в число подобных посттоталитарных стран. Нельзя игнорировать глубинные реакции населения без риска только ускорить и усилить падение рождаемости.
Крайне важно понять и принять современную модель семьи — городской малой, нуклеарной, признать за супругами право самим решать, каким образом им строить совместную жизнь, когда и сколько детей иметь, отказаться от явных или завуалированных мер, нарушающих суверенитет семьи и имеющих целью оказать на нее экономическое или иное давление. Одна из первостепенных задач России в этой области — покинуть позорное место чемпиона мира по абортам и перейти к цивилизованным методам планирования семьи.
Социальную политику в отношении семьи, женщин, детей и т. п. надо насколько эго позволяют устойчивые клише общественного мнения, освободить от пронаталистской нагрузки и сосредоточить на реальной помощи тем семьям матерям и уже рожденным детям, которые в ней нуждаются. При этом социальная политика в широком смысле не должна быть тождественна социальной филантропии и возрождать патерналистские настроения недавнего прошлого. Главная задача — не в том, чтобы восстановить систему мелких подачек эпохи развитого социализма. Важнее добиться, чтобы как можно большее число семей как можно меньше нуждалось в государственной или общественной благотворительности, в разного рода пособиях, льготах, бесплатных услугах. Семьи особенно молодые, должны опираться прежде всего на собственные силы, как можно раньше обретать экономическую независимость.
В то же время государство должно взять на себя заботу о семьях, которые по тем или иным причинам не способны сами обеспечить свое экономическое или социальное благополучие и нуждаются в социальной защите. Необходимо создать систему социальных гарантий для такого типа семей, особо выделив специальные меры, адресуемые семьям в типичных для их жизненного цикла критических или сложных ситуациях: ожидание и рождение ребенка, уход за маленькими детьми, уход за больными и престарелыми членами семьи, развод и пр. Однако при этом круг получателей всех видов социальной помощи не должен быть чрезмерно широким, здесь нужны достаточно жесткие критерии отбора.
В сложных экономических условиях сегодняшнего дня необходимо сосредоточиться на экстренной помощи очень ограниченному, четко определенному кругу семей, ориентировать всю систему экономической и социальной помощи на обеспечение хотя бы минимально необходимой, но устойчивой поддержки тем типам семей, которые находятся в крайних условиях — матерям-одиночкам, многодетным семьям, семьям, потерявшим кормильца, семьям пенсионеров и инвалидов и пр. а также семьям беженцев и переселенцев.
Следует в кратчайшие сроки разработать систему специальных мер социальной защиты семей, члены которых остались без работы, и семей с доходами ниже прожиточного минимума.
События последних лет очень остро поставили вопрос о социальной политике в отношении миграции и мигрантов, которая прежде никогда не относилась в России к числу особо важных, а тем более сложных: система примитивных административных запретов и ограничений, казалось, решала все проблеммы. Сейчас новые подходы к миграционной политике только вырабатываются, при этом старые ограничительно-запретительные принципы тоталитарного государства постоянно сталкиваются с либеральными принципами открытого гражданского общества.
К числу первоочередных задач относится выработка стратегического отношения к таким видам миграции, как реэмиграция в Россию русского и иного русскоязычного населения из бывших республик СССР, трудовая иммиграция иностранных граждан (из Средней Азии, Китая и пр.), трудовая и иная эмиграция российских граждан за рубеж, иммиграция беженцев из стран ближнего зарубежья и третьего мира. Ждут своего решения вопросы, связанные со свободой передвижения внутри России (проблема прописки), со статусом беженца и перемещенного лица, с обеспечением социальных и трудовых прав иммигрантов.
Необходим отказ от прежней политики регулирования миграций, которая находится в противоречии с современной социальной ситуацией и несовместима с правами человека. Речь идет об обеспечении реальной свободы выбора места жительства, снятии ограничений в предоставлении вида на жительство в крупных городах, свободы купли-продажи земли, свободы предпринимательствa, то есть об устранении преград на пути свободного перемещения рабочей силы и населения вообще. Главным в миграционной политике должен стать принцип, соответствующий демократическим отношениям в рыночной экономике: создавать мигрантам условия, чтобы они сами могли решать свои проблемы, имели возможность реализовать собственную инициативу. Государство должно помогать им в этом: содействовать ускоренному формированию свободного рынка жилья; отрегулировать порядок обеспечения землей и кредитами мигрантов, желающих поселиться в сельской местности; способствовать предпринимательской деятельности мигрантов путем предоставления льготных кредитов и т. п.
Существенным элементом социальной политики должны стать и оперативные меры контроля над миграционной ситуацией, особенно в кризисной обстановке. Необходимо создание механизмов эвакуации и расселения в случае необходимости беженцев и вынужденных мигрантов, создание целевых фондов помощи им, лагерей беженцев и перемещенных лиц, расширение возможностей государственных служб по жизнеобеспечению беженцев в местах первого убежища.
Помимо действий по смягчению последствий вынужденных миграций, нужна и постоянная работа по их предотвращению. Это, в частности, выработка межгосударственных соглашений с бывшими республиками относительно прав национальных меньшинств, принципов определения гражданства и имущественных прав мигрантов.
|