Версия для печати

Миграционная политика России: два шага вперед, шаг назад

За последние шесть лет миграционная политика России сменилась несколько раз: сначала от равнодушно-спокойной, но в целом доброжелательной, к жестко-запретительной, затем — к либеральной. А от последней редакции закона о правовом положении иностранных граждан вновь тянет холодом.

Мы наблюдаем шараханья и метания из стороны в сторону в той области социальной политики, которая, как никакая другая, затрагивает все стороны общественной жизни и касается практически каждого жителя.

Законодательство, вступившее в силу с 15 января этого года, открывает новый этап миграционной политики. Но сколько мы успеем пройти по этому пути, если, не успев как следует шагнуть вперед, уже поворачиваем назад? В чем причина? И каковы последствия?

Запретительная тактика

В первые годы после распада СССР возвратная миграция из бывших союзных республик никого особо не волновала – пока не приняла таких масштабов, что не замечать ее стало невозможно. Создание в июне 1992 г . нового ведомства, Федеральной миграционной службы, и принятие в 1993 г . первых законов в миграционной сфере (закона «О беженцах» и закона «О вынужденных переселенцах») можно считать началом миграционной политики в России. Вплоть до 2001 г . она была в целом благожелательна к иммигрантам, хотя и не поощряла их прибытия. Основные усилия были направлены на обустройство беженцев и вынужденных переселенцев.

К 2001 году сложились условия для того, чтобы власть уделила миграционной проблематике более пристальное внимание. Почему тогда был выбран курс на запретительную политику, сказать сложно. Особых предпосылок не было – 11 млн соотечественников, приехавших в страну в 1990-е, растворились на ее просторах, не создав проблем ни экономического, ни социокультурного плана. Наверное, «запретить» просто казалось легче для реализации, чем «разрешить». Как бы то ни было, пересмотр концептуальных основ миграционной политики и подготовка к смене курса были проведены тщательно: в течение 2001 г . были ликвидированы институты, обеспечивающие «устаревший» вариант политики, и созданы новые. Тогда же появилась и ключевая фигура на несколько лет вперед — Виктор Иванов. А к концу года прибавился еще один аргумент в пользу жесткой политики — события 11 сентября. Начало 2002 г . ознаменовалось передачей миграционных функций МВД. Это привело к тому, что миграционными проблемами стали заниматься люди, по роду деятельности имеющие дело с преступлениями, и миграция стала рассматриваться через призму правоохранительной деятельности, а любой мигрант – априори считаться потенциальным нарушителем закона. Усугубляло положение кадровая политика — все меньше в структуре власти оставалось профессионалов-гражданских, все больше становилось людей в погонах.

Справедливости ради надо отметить несомненные достижения политики периода 2002-2005 гг.: принятие нового миграционного законодательства, упорядочение правовых статусов, развитие визовой системы, введение новых инструментов управления.

Либеральный курс

Начало либерального курса было положено выступлением президента на заседании Совета безопасности в марте 2005 г ., на котором впервые публично были озвучены основополагающие принципы новой политики. Что послужило причиной смены курса? Не претендуя на полноту ответа, приведем краткий перечень провалов запретительной политики: жесткость подзаконных актов и правоприменительной практики практически полностью нивелировала положительные аспекты принимаемого законодательства; ужесточение санкций за нарушение правил пребывания при невозможности следовать законодательным нормам привело к расширению нелегального сектора; сложность получения разрешения на работу стала причиной массовой незаконной занятости; на почве предоставления услуг: регистрации, разрешений на работу и временное проживание, вида на жительство, продажи миграционных карт и оформления медицинских книжек (можно перечислить практически весь спектр законодательных новшеств) расцвел и укрепился теневой бизнес; порядок получения новых правовых статусов и соответствующие изменения правил регистрации привели к краху статистической системы учета иностранцев.

Добавим к этому неэффективность силовых методов в решении проблем нелегального сектора, осознание властью демографического кризиса и тупиковости курса на полное закрытие страны, кардинальное изменение в последние год-два роли других субъектов миграционной политики – НПО и бизнеса. Смена курса, таким образом, представляется вполне логичной и закономерной.

Проблема в том, что если в 2001 г . поворот прошел успешно благодаря созданию институтов именно для смены политики, то управленческие решения новой политики опираются на старые ресурсы и используют старые методы. Последствия этого мы и наблюдаем последние несколько месяцев.

Изменения в законодательстве: трудовая миграция

Несомненный шаг вперед – то, что поправками в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сняты две основные препоны для легального трудоустройства иностранцев из стран СНГ. Это ведет к существенному изменению правового положения трудовых мигрантов, прибывающих в Россию «в порядке, не требующем получения визы». Под это определение подпадают гастарбайтеры из всех стран СНГ (кроме Грузии и Туркменистана), то есть именно та группа мигрантов, которая формирует сегодня основную часть нелегального сектора. Основополагающие изменения таковы:

1. Работник теперь «оторван» от работодателя: он может самостоятельно получать разрешение на занятие трудовой деятельностью. Никто не может отказать иммигранту в разрешении на работу — его обязаны выдать в течение 10 дней.

2. Работодатель не нуждается в разрешении для трудоустройства иностранных граждан. Единственное, чего требует от работодателя закон, — уведомление о привлечении и использовании иностранной рабочей силы территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Шаг назад – первые же подзаконные акты по полной задействовали именно те статьи закона, которые, казалось, будут еще долго оставаться невостребованными: в формулировках использовался оборот «Правительство Российской Федерации вправе … устанавливать» долю или квоту. Появление таких пунктов расценивалось как положительный аспект выработки нового инструментария; но не предполагалось, что они немедленно будут задействованы.

Наибольший резонанс вызвало «постановление по рынкам». Запрет для иностранных граждан на профессию рыночного розничного продавца введен с 1 апреля по всей стране без учета специфики регионов и статуса иностранца (разрешение на временное проживание – РВП или вид на жительство – ВНЖ).

В полной мере оценить последствия этого постановления можно будет только весной. А пока прогулки по московским рынкам особых изменений не выявили. Количество лиц «славянской национальности» за прилавками в январе не увеличилось и не уменьшилось, по той простой причине, что держатели торговых точек уже давно поняли: покупатель чаще идет к прилавку, за которым стоит русская женщина, а не азербайджанский мужчина. Так что ударили новые рыночные правила в первую очередь по приезжим с Украины и из Молдовы. Как раз по тем, кого более всего желали бы видеть в качестве мигрантов даже самые ярые сторонники закрытия страны. На вопрос «Что будете делать после 1 апреля?», продавцы отвечали примерно одинаково: «Другой специальности же нет. А переучиваться негде/не на что/возраст уже не тот. Уедем. И вам плохо будет, и нам».

Займут ли места этих продавцов граждане России – еще не ясно, а потеря самой востребованной в социокультурном плане части мигрантов – уже факт. Вопрос о возможности переобучения людей, теряющих работу, даже не ставится.

Именно здесь ярче всего проявляется непоследовательность миграционной политики. Как можно одновременно привлекать на длительное проживание и вводить запрет на обычную, распространенную и не слишком престижную профессию?

Изменения в законодательстве: временно проживающие

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»…» Таких заголовков не помнят даже асы миграционного законодательства.

Шаг назад – изменение еще не вступивших в силу поправок – ужесточил миграционную политику по отношению к категории иностранцев, которая никогда не привлекала особого внимания – временно проживающим. Зачем? Разумного объяснения этому не находится. Может, просто захотелось на ком-нибудь отыграться за начавшуюся либерализацию политики?

Что же изменилось для тех, кто решил сделать первый шаг к получению российского гражданства, и тех, кто уже успел пройти, пусть немного, всего пару лет, по этому тернистому пути?

Первыми, июльскими поправками получение РВП квотировалось только для тех, кто въехал по визе, вторыми поправками квоту для безвизовых стран вернули. Осталось непонятным, учитывалось ли при утверждении квот на 2007 г . в ноябре прошлого года то предполагаемое изменение в законе, которое было принято Думой в декабре, а утверждено президентом только в январе? Решение вернуть квоты можно расценивать как желание подтолкнуть соотечественников – для них квот нет. Но ведь квота определяется на год, а массового приезда переселенцев в этом году не ждет даже самый оптимистично настроенный чиновник. К тому же для соотечественников натурализационный коридор «пробит» более чем благоприятный: неделя на РВП, два месяца на ВНЖ, еще месяц-другой – и получай российское гражданство.

Остается одно объяснение – страх. Страх чиновников потерять право распределять квоты, страх власти дать слишком много прав трудовым мигрантам, не всегда желательным в социокультурном плане, а в целом – страх не справиться с миграционным потоком. Но кто сказал, что он вырастет? В любом случае статус РВП – временный, и после окончания его действия надо принимать решение: уехать из страны, где уже прожил несколько лет или остаться и продолжать путь к гражданству.

Второй удар затронул тех, кто получил статус по квоте пару лет назад и спокойно жил и работал. Теперь надо получать разрешение на работу. А оно по новому закону тоже квотируется. Что будет с человеком, который получил РВП, но не получил права работать?

Обидели имеющих РВП и законом об учете: в отличие от постоянно проживающих, они не имеют права самостоятельно становиться на учет, отсылая уведомление по почте – им непременно надо лично обращаться в миграционную службу.

И последнее. По новому законодательству лишить правового статуса человека могут лишь потому, что в очередном году изменилась квота: «Разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное иностранному гражданину разрешение на временное проживание может быть аннулировано в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, если квоты, установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом, исчерпаны или уменьшены Правительством Российской Федерации».

Напомню – все это относится к тем, кто уже прожил в стране, по крайней мере, пару лет и собирается жить дальше, имеет постоянное место работы, семью, недвижимость. Таких немного – на всю страну несколько десятков тысяч. Они стране не нужны? А кто нужен?

Изменения в законодательстве: соотечественники

«Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» — первый опыт комплексного подхода к обустройству части миграционного потока: от привлечения переселенца до его полной натурализации. Очень хочется, что бы он удался. Делать окончательные выводы рано. Нет еще половины необходимых подзаконных актов, на 15 февраля не была утверждена ни одна региональная программа, большая часть регионов вообще ее еще не написала. И замечательно! Когда речь идет о программе на пятилетку, нет смысла принимать документы, определяющие жизнь тысяч людей, за несколько месяцев.

Учет и контроль

Большой шаг вперед – Закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», принятый в июле 2006 г . и вступивший в силу в январе. Опасения, что подзаконные акты сведут «постановку на учет» к такой же сложной процедуре, какой была до этого «регистрация», к счастью, не оправдались. Новый механизм успешно проходит обкатку, и есть все основания утверждать, что через месяц-другой окончательно утвердится рутинная процедура, не требующая от мигранта ни временных, ни нервных, ни финансовых затрат. Проблема легального нахождения в стране сегодня свелась к проблеме поиска принимающей стороны, которая, как правило, известна мигранту еще до того, как куплен билет.

К сожалению, системные ошибки, присущие политике в целом, не могли не сказаться и здесь. Обозначим только три проблемы, которые успели проявиться за месяц действия закона и которые, судя по всему, потребуют корректировки уже принятых подзаконных актов.

Первый вопрос, на который законодательство пока не дает ответа: перед отъездом иностранец отдает принимающей стороне отрывную часть бланка уведомления. Что подтверждает его легальное пребывание в стране на пути до вокзала? Работники почты не имеют права ставить никаких отметок в миграционную карту (да, собственно, никаких таких отметок в миграционной карте о пребывании законом не предусмотрено, хотя это противоречит действующему положению о миграционной карте), а проверку документов в метро и на вокзалах пока никто запрещать не рискует.

Советуют поступать следующим образом: перед отъездом снять копию с отрывной части бланка уведомления и заверить ее у нотариуса. Если такая практика станет повсеместной, нотариусы будут с благодарностью и энтузиазмом осваивать новый рынок услуг.

Второе. Совершенно забыли, что к нам едут не только работать, но и отдыхать. С принятием новых правил постановка иностранцев на учет в гостиницах и других аналогичных заведениях может быть просто парализована. Пока же где-то еще продолжают пользоваться системой «Гость», где-то срочно изыскивают средства для ставки курьера, а большинство продолжает просто ставить соответствующий штамп в миграционную карту. О том, что начнется весной, с началом туристического сезона, работники гостиниц говорят с не меньшей тревогой, чем хозяева палаток на рынках.

Третья проблема – подготовка почтовых отделений и их работников к оказанию нового вида услуг. Обойдя с десяток почтовых отделений Москвы с расспросами что делать, если завтра приедет гость из Молдавии, автор этих строк практически везде встречала милых доброжелательных девушек, которые, тем не менее, почему-то не предупреждали, что необходимо иметь копии паспорта и миграционной карты. И о том, что необходимо захватить с собой печать предприятия, если приезжий мой работник, тоже не сказали. А пару раз, услышав просьбу объяснить новые правила, объявляли: «Идите в миграционную службу, там узнаете, что и как. А потом приходите к нам». Разгадка оказалась простой: по официальной информации Почты России, работники почтовых отделений просто не имеют права никому ничего объяснять. Все в ФМС! Соответственно, табличку с объявлением о новой услуге на почте вывесят, а стенд с образцом заполнения листка учета – нет. Т.е. девушка прекрасно знает, как и что надо сделать (иначе как она документы примет?), но вот общаться с посетителями ей нельзя. На практике же все будет зависеть от ее хорошего к вам расположения, и как его завоевать всем известно. Правовой ликбез в данном случае необходим не столько мигранту, сколько принимающей стороне, нам с вами.

Кусочек бумаги с печатью отделения связи лучше всего огражден от подделки не своим уникальным номером и степенями защиты, которых у него нет по определению (бланк можно скачать из Интернета или снять копию), а именно своей общедоступностью и дешевизной. Станет ли он инструментом реального учета иностранцев или разделит участь миграционных карт, трехлетнее использование которых мало что дало официальной статистике из-за отсутствия инфраструктуры обработки, будет ясно в самое ближайшее время.

На одном из экспертных семинаров, посвященных миграционной проблематике, после оживленного обсуждения нового либерального законодательства, коллега вдруг спросил: «А надолго ли?» Решили, что менять политику в очередной раз начнут не раньше, чем лет через 10-15, когда прекратится убыль трудоспособного населения и нужда в мигрантах начнет снижаться. Ошиблись. Остается надеяться, что шаги назад закончились, что примут, наконец, концепцию миграционной политики и, по крайней мере, ближайшую пятилетку можно будет сосредоточиться на обустройстве миграционного потока – институциональном, инфраструктурном, правовом.

Основные положения нового миграционного законодательства РФ

 Статья в сокращенном виде была опубликована в «Независимой газете» (раздел «НГ – Сценарии») от 27 февраля 2007 г .