Версия для печати

Местное самоуправление: характеристика ситуации на 2011 г.

Тезисы доклада к заседанию экспертной группы "Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика" 14 июня 2011 г. 

Нельзя утверждать, что принятие 131 ФЗ оказалось вовсе неэффективным, поскольку, во всяком случае, произошло некое обучение людей на местах. Однако исходные пороки замысла реформы МСУ при подготовке новой редакции закона, о чем эксперты предупреждали еще Д.Н. Козака, принесли более вреда, чем пользы, даже если оставить в стороне дополнительный вред, привнесенный десятками поправок. Задача модернизации России, в особенности задача управления развитием неразрешима без укрепления местной жизни, создания условий для развития местного малого и среднего бизнеса. Категорически необходимо восстановить климат конкуренции между городами, характерный для работы в условиях предыдущей версии закона об основах МСУ, сознательно идя на усиление неравномерности развития муниципалитетов – при том, что при нынешней схеме межбюджетных отношений, ответственность за базовые условия существования людей на длительный период сохраняется за государством. Давно очевидные вещи, вроде необходимости увеличения норматива отчисления в местные бюджеты от НДФЛ, на чем давно настаивают ВСМС и Конгресс муниципальных образований, ниже не рассматриваются. К сожалению, официальные доклады этих респектабельных организаций проявляют их чрезмерную деликатность, избегая называния вещей своими именами, тогда как материалы пленарных заседаний Общественной палаты РФ от 2007 и 2010 гг., посвященных проблемам местного самоуправления, направленные во властные структуры, не вызвали конструктивной реакции с их стороны. 

Характеристика ситуации на середину 2011 г.

Известная наивность разработчиков первой версии закона об основах организации местного самоуправления извинительна в связи с новизной задачи в постсоветском состоянии общества и трудностями переходного периода. Однако, во всяком случае, этими разработчиками (усилия которых были во многом блокированы в ходе обмена аргументами между Государственной Думой и правительством) двигала большая идея – МСУ как фундамент и школа демократии. При подготовке второго закона были решительно отторгнуты как накопленный в стране опыт, так и потребность в серьезной культурологической экспертизе, включая региональное и этнокультурное разнообразие страны. Общими усилиями федеральной власти, властей субъектов РФ и администраций т.н. муниципальных районов, шаг за шагом, даже то содержание, что удалось сохранить в первоначальной редакции 131-ФЗ, было выхолощено десятками поправок. Идея доведения властной вертикали до низового уровня общественного бытия возобладала, и в результате местное самоуправление, энергичное развивавшееся в 90-е годы, доведено до состояния паралича. Рассмотрим действительное положение дел, сформированное наблюдениями экспертов, по иерархической шкале.

Сельские поселения. Концепция, положенная в основу 131-ФЗ, породила некий аналог сельской волости, объединяющей до полусотни населенных пунктов, слабо связанных между собой дорогами, по преимуществу не имеющими твердого покрытия, была порочна изначально.  По мере вымирания существенной части таких населенных пунктов, по мере оттока молодежи, к отсутствию собственных доходов добавилось вымывание из сельских советов сколько-нибудь активных людей. Вследствие этого желанную позицию председателя, по сельским меркам оплачиваемую недурно, все чаще занимают персонажи, лишенные необходимых компетенций, а серьезные граждане, не желающие играть в пустые игры, отказываются участвовать в совете. При этом размах отчетности превышает сколько-нибудь разумную меру, а работники прокуратур упорно наказывают председателей сельсоветов за плохое состояние дорог, за которое они не несут ответственности не только по причине отсутствия средств, но и по полномочиям.

В тех случаях, когда мы имеем дело с относительно крупными сельскими поселениями, которые в принципе могли бы осуществлять реальные полномочия МСУ, эта теоретическая возможность решительно подавляется. В роли господина выступает или непосредственно районная власть, которая удерживает в своих руках возможность карать или миловать через размер перечисления средств сверх нормативного минимума, или крупный работодатель, будь то промышленное предприятие или, к примеру, санаторий.

В целом наблюдения показывают, что уже независимо от размера перечислений, доходящих до сельских поселений (в среднем не выше 15% от средств, поступающих в район из региона), первичный формат МСУ возможен к реализации в населенных пунктах, в которых компактным образом проживают не менее полутора – двух тысяч человек.  При этом такая возможность осуществима лишь при активной, деятельной поддержке со стороны региональной власти, которая в большинстве случаев стремится к иному – формальному укрупнению сельских поселений через их объединение. Там, где сопротивление такому укрупнению достаточно сильно, и получить желаемый результат референдума не представляется возможным, региональные власти ищут, и часто находят способы обойтись без непосредственного волеизъявления граждан. Распространение принципа пропорционального представительства на выборы местных органов управления в сельских поселениях окончательно превратило МСУ на его низовом горизонте в фарс.   

Городские поселения. Строго говоря, в практическом смысле различия между городскими и сельскими поселениями в отношении реализации принципа МСУ минимальны и заключаются, прежде всего, в том, что районная власть прилагает особые усилия к подавлению самостоятельности глав и советов городских поселений. За исключением южных регионов и некоторых частей регионов ПФО, мы имеем дело с ситуацией, когда отношение населения городского поселения, являющегося центром района, к его сельскому населению колеблется между 3 : 1 и 2 : 1, однако реальная власть и реальные ресурсы находятся в руках районной администрации. Естественно при этом, что в отношения между двумя структурами заложен изначальный конфликт, в котором одна из сторон имеет неоспоримые преимущества. Если до 2008 г. еще можно было наблюдать реальную борьбу, в которой иные городские поселения пытались добиться признания за собой статуса городского округа через проведение референдумов,[1] то к настоящему времени и это сопротивление районным властям, при активной поддержке губернской власти, удалось успешно подавить.

Даже такие крупные города как Шатура остались в статусе городского поселения, а неустанный конфликт по поводу раздела собственности и ответственности (городские фонари – это мэрия, а столбы этих фонарей – это район и т.п.), усиленный тем фактом, что глава района – это «Единая Россия», а глава города – член КПРФ, парализует конструктивную активность городской власти. 

131-ФЗ задает теоретическую свободу выбора между моделями МСУ: мэр и совет, избираемые жителями, или глава города, избираемый советом при контрактном главе городской администрации, что сходно с американской схемой «сильного мэра», «слабого мэра» (но также и «сильного совета» в отсутствие позиции мэра). В действительности, однако, мы видим, что под давлением региональных властей вторая модель повсеместно принимается решением контролируемых советов, с соответствующим изменением в уставе, и без учета позиции горожан.       

Муниципальные районы. Административным районам, в прошлом служившим низовой ступенью административно-территориального деления страны, закон придал статус муниципальных образований, хотя нередко это гигантские территории с рыхлой и все более разреженной сетью населенных мест.  Нынешний муниципальный район отличается от своего предшественника тем, что по-прежнему находясь фактически в прямом административном подчинении у региональной власти, его статус позволяет районной власти распоряжаться не только бюджетными средствами, поступающими в основном от региона, но и землей. Фактически же, в связи со слабостью контроля, в распоряжении районной администрации оказываются также леса, воды и, отчасти, недра.

Соответственно, типичной стала ситуация, когда районная администрация в тесной связи с силовыми структурами фактически превращается в бизнес-корпорацию, которая прямо владеет значительной, наиболее привлекательной собственностью или надежно ее контролирует, поглощая или вытесняя местный средний бизнес и не впуская бизнес извне. В наиболее драматических, варварских ситуациях мы сталкиваемся с косвенным участием районной власти в рейдерских захватах и разграблении собственности.[2] За счет особой толерантности районной власти лесных районов к посредническим структурам, имеющим признаки ОПГ, лесоперерабатывающие предприятия отсекаются от источников сырья, едва удерживаясь в пределах рентабельности. То же относится к гравийным и песчаным карьерам, полигонам ТБО и т.п.[3]

Разумеется, ситуация в муниципальном районе в огромной степени зависит от того, находится он в функциональной близости от крупного города или на дальней периферии, что во множестве случаев ведет к его трансформации по одному из двух вариантов. В первом случае региональная власть поддерживает или стимулирует процесс поглощения района городским округом (такую аннексию инициировал С.-Петербург), наибольшего размаха она достигла в Подмосковье, но другие не отстают (присоединение Гурьевского района к Калининграду, к примеру). По второму варианту (Башкирия, к примеру) широкое распространение приобрела обратная практика – поглощение городского поселения районом с формированием единой администрации, что – при наличии жесткого контроля со стороны региональной власти – дает примеры успешного функционирования в повседневном режиме, но не стимулирует к развитию городского среднего бизнеса.

Городские округа. Существенно различаясь размером и моделью функционирования (к этому классу отнесены все ЗАТО Росатома[4] и все наукограды), городские округа, как правило, отличаются от городских поселений большей концентрацией интеллектуального капитала. Вполне естественно, что именно на устранение сильных политических конкурентов направлена энергия глав регионов, все в большем числе случаев продавливающих через законодательные собрания смену модели управления на схему «совет – глава города без существенных полномочий – сити-менеджер). Этому процессу предшествовала поправка к 131-ФЗ, которая позволила главам регионов перехватывать контроль над землепользованием в городской черте. В эффекте мы получили высокую степень управляемости функционированием вместе с серьезным спадом мотивированности городских сообществ к развитию и общим ослаблением институтов гражданского общества.

Федеральный центр и МСУ.  Уже из названного очевидно, что в течение последнего десятилетия федеральная власть последовательно проводит политику выхолащивания института местного самоуправления – в прямом противоречии с духом Конституции, если даже не с ее буквой. Стройность системы номинальной иерархии уровней управления не препятствует при этом реальности действия систем неформальных договоренностей, которыми регулируется жизнь на местах. Одновременно фиксируется спад интереса жителей к участию в жизни сообществ и существенное замедление динамики роста как малого, так и среднего бизнеса, к чему есть и иные причины, но отсутствие мотивации на развитие экономики мест играет в этом тренде весьма существенную роль.

Необходимо отметить, что фетиш единообразия правового поля, будучи распространен на муниципальный уровень, существенно сказывается в том, что многие проблемы не решаются из года в год, тогда как другие порождаются «на пустом месте», ведя к назреванию конфликтов, которые – в особенности в условиях ряда республик РФ – несут в себе немало угроз. В первом случае мы сталкиваемся с нежеланием федеральных властей если не устранить вовсе, то несколько урегулировать «колониальное» отношение крупнейших корпораций к местам, где порождается их прибыль. Речь не о договоренностях, которые принимают форму соглашений с местными администрациями относительно некоторого участия корпораций в решения локальных вопросов, будь то строительство спортивных комплексов или спонсирование массовых празднеств. Отсутствие правовой нормы, по которой известная доля прибыли должна поступать в местные бюджеты или целевым образом вкладываться в развитие инфраструктуры и рекультивацию земель, является очевидной несправедливостью. Есть и другое – предприятия на местах имеют удаленных владельцев, интересы которых представлены на этих местах менеджерами, в большинстве случаев не связанных с местом эмоционально и не ощущающих потребности работать на его развитие.[5]

Во втором случае мы сталкиваемся с невмешательством федеральной власти в ситуации вопиющего нарушения прав жителей одних районов в пользу населения других районов. Вопиющий пример – применение правительствами кавказских республик статьи закона о «межселенных территориях», вполне корректной для слабозаселенных территорий Севера, в качестве инструмента нарушения равновесия между районами. Поскольку это районы, населенные преимущественно одной этнической группой, перевод конфликта экономических интересов в конфликт межэтнический или религиозный следует неминуемо.[6]

Непоследовательность федеральной власти в вопросе признания необходимости дифференцирования ряда законов и, прежде всего, 131-ФЗ по регионам с их спецификой более не может быть терпима. В самом деле, по факту признается расклад ключевых постов в республиках по основным этническим группам, хотя никакими законами такой расклад не нормирован. Почему же тогда не предоставить регионам самостоятельность в установлении норм организации МСУ, за исключением посягательства на право граждан осуществлять местное самоуправление.

Конструктивные предложения     

Повторим: мы оставляем в стороне совершенно очевидные вещи, вроде императива согласовать полномочия мест и их возможности осуществлять эти полномочия – с финансовой и кадровой стороны. Речь идет о более радикальных мерах, без осуществления которых усиление мотивации населения страны к активному участию в ее развитии останется в области риторики.

1. Принимая во внимание тот очевидный факт, что значительное число сельских поселений (а в недалеком будущем и часть нынешних городских поселений) по наличному ресурсу человеческого капитала не в состоянии осуществлять реальное местное самоуправление, необходимо отказаться от обязательности МСУ для поселений, перейдя к заявительному принципу. Там, где жители готовы принять на себя ответственность за совокупность местных вопросов, МСУ подтверждается решением представительного органа; там, где к этому не готовы, ответственность за решение местных вопросов остается в ведении районной власти – как власти административной.

2. В любом случае необходим отказ от лингвистической химеры под названием «муниципальный район», восстановив район как низовую единицу АТД, и признать, что в российских условиях рыхлости расселения полноценное МСУ возможно только в границах городских и крупных сельских поселений.[7]

3. Необходим отказ от химеры «сельское поселение», под которым подразумевается совокупность разбросанных по значительной территории и слабо связанных между собой населенных пунктов, и признать исключительность поселенного принципа МСУ.

4. Необходим отказ от чудовищного обозначения «городское поселение», не имеющее ничего общего с российской культурной традицией, восстановив в правах славное понятие «город»: независимо от того, будет он обладать статусом муниципалитета, или не обладать им – до тех пор, пока местное сообщество ответственно решится признать себя таковым.

5. В строгом соответствии с буквой и духом Конституции РФ необходимо категорически исключить передачу государственных полномочий на уровень МСУ, ответственность за исполнение задач повседневного функционирования ложится на административный район как низовой элемент государственного управления. При этом за муниципалитетом должно быть закреплено право дополнять нормативное исполнение задач функционирования собственными проектами, из своих средств.

6. Подушевой принцип субсидирования МСУ должен сохраниться, с тем что масштаб его реализации сверх минимального федерального норматива должен определяться решением региональной власти при формировании и утверждении регионального бюджета.

7. Необходимо восстановить право муниципалитетов на обладание муниципальной собственностью и самостоятельное управление условиями ее аренды – на основании решения представительного органа МСУ.

8. Необходимо законодательно закрепить за МСУ право на получение доли прибыли от деятельности локализованных предприятий – независимо от места регистрации собственника. Размер доли должен определяться трехсторонним соглашением между органом МСУ, уполномоченным представителем собственника и властями региона, а при невозможности достичь такого соглашения – решением суда.

9. Целесообразно сохранить понятие «городской округ», придав ему новую трактовку: муниципальное образование, в состав которого входит город и территория с находящимися на ней поселениями, не имеющими муниципального статуса.

10.  Необходимо развить статью 131 ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве, узаконив возможность формирования городских агломераций договорного типа, деятельность которых сосредоточена на предметах взаимного интереса муниципалитетов – при третейской роли региональной власти. Здесь же необходимо специально проработать совокупность вопросов функционирования межмуниципальных служб для работы с сезонным населением на территориях садово-огородных и дачных участков.

11.  Необходимо законодательно учредить Федеральный Фонд поддержки развития МСУ, имеющий отдельную строку в бюджете Российской Федерации и участвующий в софинансировании проектов на основе конкурса муниципалитетов. Соответственно, региональные власти обязываются формировать региональные фонды поддержки МСУ по тому же принципу.

12.  Необходимо отказаться от обременения МСУ иной отчетностью, кроме развернутой ежегодной статистики, воссоздание которой по отдельному закону о стандарте муниципальной статистики должно быть осуществлено Росстатом – при финансировании этой регулярной работы из федерального бюджета.

13.  При условии заявительного учреждения (переутверждения) МСУ восстановление прямых выборов мэра должно быть императивом, тогда как институт сити-менеджера может использоваться как временная мера (не более 1 года) в исключительных ситуациях – банкротство муниципалитета или отстранение мэра от должности решением представительного органа МСУ.

14.  Применение пропорциональной системы выборов мэра и городского совета может использоваться в городах с населением не менее 100 тыс. человек, что в значительной мере обеспечило бы принцип состязательности между политическими партиями.

15.  Смешение норм писаных и неписаных, смешение разнонаправленных практик, которые скрываются сейчас за вывеской МСУ, дополненное снижением качества местных советов и городских дум, достигло к настоящему времени такого состояния, что любая радикальная мера грозила бы обращением в свою противоположность. По этой причине призыв к немедленному восстановлению схемы «сильного мэра» и к возвращению прямой выборности мэров, как представляется, был бы ошибкой. Необходима пауза для серьезного анализа накопленного эмпирического материала, для упреждающей работы не только с 131-ФЗ, но и со множеством иных актов и целых кодексов. Если уж волне замещения выборной системы схемой «сити-менеджера» суждено прокатиться по всей стране, то по крайней мере необходимо осуществить несколько действий, хотя бы отчасти компенсирующих урон, уже нанесенный местному самоуправлению.

Во-первых, категорически необходимо ввести конкурсное выявление кандидатов на должность глав городских администраций; во-вторых, осуществить их обучение, для чего АНХиГС при Президенте РФ с ее многочисленными отделениями в федеральных округах должна получить государственный заказ и отработать методики ускоренного обучения; в-третьих, допускать к конкурсу на занятие соответствующей должности по контракту с местным советом (думой) только после квалификационного экзамена, проводимого государственной комиссией с участием Конгресса муниципальных образований и ВСМС.  

***

Перечисленное не исчерпывает, разумеется, совокупность проблем организации местных сообществ и инструментов развития системы МСУ в России. Главное, как представляется, заключается в том, что МСУ в нынешних условиях это все еще проект, а не действительность. Опыт изучения материала доказывает, что за десять лет в этой области произошел откат далеко назад относительно земской реформы, к эпохе не столько Екатерины Второй, когда шестигласные городские думы хотя бы отражали сословную структуру городского общества, сколько Петра Первого, когда и бурмистры и ратманы были лишь поименованиями низового чиновничества без государева жалования.

[1] Напомним: в Ярославской области Рыбинск победил (хотя его мэр после этого был фактически отстранен от власти), однако уже Тутаев потерпел поражение, и губернские власти не допустили проведения референдума.

[2] К примеру, в Камышловском районе Свердловской области, где из 10 крупных сельскохозяйственных предприятий уцелело, восстановившись после поджога и разграбления, одно «Галкинское». При этом следует заметить, что население района сократилось с начала 90-х годов с 26 тыс. Чел. до 19 тыс., тогда как численность ОВД выросла в 4 раза.

[3] К примеру, в Белорецком и Учалинском районах Башкирии, хотя значительно более обширный материал дают публикации относительно Сибири и Дальнего Востока.

[4] Из новейшего опыта: желая избежать рисков, сопряженных с прямыми выборами, ныне действующий мэр городского округа Заречный (Свердловской области) инициировал в городском совете процедуру внесения поправки в Устав, по которой город должен перейти на модель глава – сити-менеджер.

[5] Ситуация Череповца и «Северстали» относится скорее к исключениям, чем к правилу. Гораздо характернее позиция АФК «Система» как главного акционера «Башнефти», когда гигантская по региональным меркам прибыль предприятия в Салавате (30 млрд.руб.) целиком направляется на выплату дивидендов.

[6] Речь о Кабардино-Балкарии, где одни балкарские селения оказались лишены традиционных пастбищ, а другие включены в состав городского округа Нальчик – ситуация не выправлена до настоящего времени, несмотря на решение Конституционного Суда РФ, принятого в 2007 г. Но также о Карачаево-Черкесии, где есть опасность изъятия горных пастбищ Зеленчукского района в пользу Хазбегского, или о Дагестане, где назревает опасность отъема пахотных земель, населенных ногайцами, под мифическое строительство сахарного завода и т.п.

[7] Необходимо учесть возможность сохранения или формирования МСУ в меньших поселениях, где в силу удачного стечения обстоятельств находятся сообщества и их лидеры, способные решать задачи, которые не даются всем прочим, но каждый такой случай нуждается в квалифицированном судебном или досудебном третейском рассмотрении.

Источник: материалы экспертной группы № 12 "Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика"