Версия для печати

О предложенной Правительством РФ "Стратегии территориального развития и федеральной региональной политике"

Принятое в документе различение стратегии территориального развития страны, с одной стороны, и федеральной региональной политики, с другой, является не вполне удачным концептуальным компромиссом между интересами внешней (глобалистской) геоэкономической и внутренней экономической политиками российского государств[1].

Слабости этого компромисса очевидны при переходе с точки зрения внешней политики (международной), субъектом которой — до начала развертывания процесса глобализации традиционно считалось государство, — на точку зрения внутри политическую, где наряду с государством действуют множество иных институтциональных субъектов хозяйствования.

"Стратегия территориального развития должна определять приоритеты и этапы реструктуризации экономики регионов и национального экономического пространства, а федеральная региональная политика — увязывать конкретные меры по осуществлению стратегии со всеми другими направлениями социально-экономической политики и ресурсными возможностями федеративного государства" (раздел 4.2.1).

Предполагаемое авторами отношение между стратегией территориального развития и региональной политикой таково, что ими, по сути дела, допускается только один стратегический субъект развития, а именно государство (в лице Правительства), тогда как анонимные, не имеющие ни физического, ни юридического лица регионы считаются пассивными объектами развития.

Иногда, — но далеко не всегда, — в представленном тексте эти абстрактные регионы сближаются по масштабу и границам с субъектами РФ, но и в этих случаях им — вопреки их конституционным полномочиям — в сущности, отказывается в праве и обязанностях быть субъектом собственного развития.

Как еще понимать такой пассаж документа: "Вместе с тем, каждый субъект Российской федерации может (?) [2] разрабатывать свою программу социально-экономического развития (в соответствии с типовым макетом (?) и по единой методике (?) с включением ряда мероприятий и проектов федеральной значимости, с соответствующим их финансированием за счет средств из федерального бюджета после одобрения Правительством Российской Федерации" (раздел4.3.2.4).

Чем собственно вызвана необходимость монополизации стратегического планирования и, соответственно, процессов развития со стороны Правительства?

Неужели у регионов (как бы ни понимать их экономическую субъектность), у субъектов РФ, у городов и других муниципальных образований нет своих — соответствующих их положению в пространстве страны и в истории интересов развития?

Считать так означало бы игнорировать одну из важнейших тенденций мирового развития, — а именно, рост самостоятельности регионов и городов, уже сложившуюся в практику разработки и реализации ими своих собственных стратегий развития.

Только в последнем разделе документа "Совершенствование федеративных экономических отношений" (4.3.4) — в связи с темой субсидиарности и соответствия полномочий ресурсам — вскользь появляются упоминания о "правах и полномочиях субъектов федерации и муниципальных образований".

Хотя институциональные преобразования часто упоминаются в предложенном документе, вопрос об интитуциональных основах (матрицах) территориального и регионального развития остался управленчески не разработанным.

Это особенно резко заметно в том, что в качестве институциональных субъектов развития не признаются:

• ни города и другие муниципальные образования (даже крупнейшие и крупные, хотя иногда они учитываются в планах "отдельной строкой");
• ни национально-культурные автономии, необходимость поддержки развития которых принята законодательно;
• ни другие сообщества (например, традиционные для России конфессии).

Не нашлось места в предложенной стратегии территориального и регионального развития страны такому несомненно пространственному институту как федеральный округ.

Вместо этой территориально-региональной единицы авторы предпочли иной термин (и экономгеографический, а не государственно-управленческий объект), а именно "макрозоны", географически близкий, но все же не вполне совпадающий с федеральными округами.

Соответственно ни в предлагаемой стратегии территориального развития, нив федеральной региональной политике, — анонсированных как инструменты государственного управления не нашлось места институту Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. О причинах столь очевидного игнорирования этого государственно-управленческого института остается лишь догадываться.

Однако, несогласованность федерального и окружного углов зрения на развитие сказывается уже в том, что "Основные направления развития макрозон" слишком смахивают на аналогичные документы советского "нархозовского" прошлого и мало учитывают современные экономические и институционально-управленческие реалии.

В разделе о стратегии территориального развития заметно сужен круг учетных и существенных для социально-экономического развития страны инфраструктурных объектов.

В число учётных попали, главным образом, транспортные и телекоммуникационные инфраструктуры. Другие же инженерные инфраструктуры, например, плотины и водохранилища гидроэлектростанций, объекты мелиорации, технологические экоструктуры и национальные парки, а также муниципальные инженерные сети остались за бортом стратегического анализа и планирования.

Выводы из этого беглого — по условиям времени анализа — таковы, что совершенно необходимо:

1. Включить в число объектов стратегического планирования города и другие муниципальные образования (избегая при этом распространенной путаницы двух проблем: развития городов, как социально-экономических объектов и институциональных субъектов, и развития местного самоуправления, как формы власти).
2. Учесть при разработке стратегий территориального развития страны специфические институциональные интересы федеральных округах и привлечь к её разработке — в той или иной организационной форме — полномочных представителей Президента РФ.
3. Учесть при разработке стратегии территориального развития и федеральной региональной политики современное расширенное понимание федерализма, включающее в себя не только субъектов федерации, но институциональных субъектов разной природы и масштаба, в том числе федеральные округа, муниципальные образования, национально-культурные автономии, конфессиональные объединения.
4. Включить в число инфраструктурных объектов территориального развития более широкий круг инженерных инфраструктур, включая муниципальные инфраструктуры, обеспечивающие жизнедеятельность населения.

   24 апреля 2001 г.