Предложения по улучшению системы государственного управления процессами миграции и натурализации

Аналитическая записка Центра стратегических исследований ПФО Полномочному представителю Президента РФ в ПФО

От решения вопросов в области натурализации[1], миграции, демографии во многом зависит геокультурное, геоэкономическое, геополитическое будущее России.

В "Послании Федеральному собранию — 2003", Президент впервые за последние три года обратился к указанным темам, подчеркнув их актуальность. А 13 ноября 2003 года Президент подписал Закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"".

Результатом обсуждения Доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа за 2002 г. "Государство. Антропоток"[2] государственными служащими, представителями силовых ведомств, научного и экспертного сообщества, лидерами общественных организаций (в т.ч. переселенческих) явились предложения по упорядочиванию ситуации в сфере государственного управления процессами миграции и натурализации. Данная аналитическая записка является итоговым документом, обобщающим эти предложения.

* * *

Миграционные процессы напрямую влияют на все сферы деятельности государства и касаются практически всех категорий граждан. Поэтому первичной обязанностью любого государства является умение наладить управление этими процессами.

Для обеспечения управления миграционными процессами России необходимо решить две ключевые задачи: максимально сократить нелегальный сектор миграции и сформировать систему селективной иммиграции.

Решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон — бизнес-структур, заинтересованных в мобильном и качественном рынке труда; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов, и иммигрантов — потенциальных жителей и тружеников страны. Государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам — квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным. Принципиальное значение имеет и укрепление геокультурной периферии как возобновляемого источника такого ресурса.

1. Механизмы легализации: сокращение нелегального сектора иммиграции

Сокращение нелегального сектора миграции, проживания и трудовой деятельности возможно посредством упрощения процедуры регистрации, облегчения процедуры найма иностранной рабочей силы, проведения гражданской амнистии. Авторы настоящей Записки убеждены, что предлагаемые изменения должны привести к тому, что иммигранту будет более выгодно зарегистрироваться, чем не зарегистрироваться (п.1.1), бизнес-структуре — использовать легальный труд, в отличие от нелегального (п.1.2), государству — сокращать нелегальный сектор мирными и дешевыми методами, чем дорогостоящими и с применением силы[3] (1.3).

1.1 Упрощение процедуры регистрации

Процедура регистрации иностранных граждан на территории РФ — по месту пребывания — крайне проста. Согласно ст.23 Закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ"[4] (далее — Закон о положении иностранных граждан) для этого достаточно в трехдневный срок обратиться в местный ОВД, предъявив удостоверение личности и миграционную карту с отметкой пограничного контроля пункта пропуска.

Сложности, приводящие к росту нелегальной миграции, начинаются при попытке зарегистрироваться по месту проживания. На сегодняшний день такая регистрация является долгим и сложным процессом, требующим привлечения собственников жилья, что зачастую создает ситуации, когда даже законопослушный человек не в состоянии соблюсти закон. (В скобках отметим, что эти сложности касаются не только иностранных граждан, но и граждан РФ, перемещающихся по стране или приезжающих из стран своего постоянного пребывания). Естественно, что при невозможности сделать второй шаг — зарегистрироваться по месту проживания — иммигранты не видят никого смысла делать и первый — вообще регистрироваться на территории страны. Сложность процесса регистрации — основная причина роста числа незарегистрированных мигрантов и, как следствие, потери контроля над массовыми перемещениями и снижения управляемости процессами миграции.

Кроме того, искусственно создаваемые барьеры порождают и поддерживают коррупционный климат, начиная с мелкого вымогательства на местах и заканчивая крупными "сделками" с работодателями, которым выгоден нелегальный труд.

Процедура регистрации по месту жительства должна быть максимально упрощена и сведена к той форме, когда мигрантам будет проще (это важнее для потенциальных граждан) и выгоднее (это важнее для тех, кто приехал только на заработки) зарегистрировать свое пребывание, чем не зарегистрировать.

Прежде всего, регистрацию надо сделать не разрешительной, а уведомительной. Это позволит, во-первых, снизить коррумпированность системы, обслуживающей институт регистрации, а во-вторых, убрать лишнюю нагрузку на миграционные службы при МВД, что даст ему возможность сосредоточиться на учетных и контролирующих функциях, как держателя банка данных об иностранных гражданах на территории РФ в соответствии со ст.26 Закона о положении иностранных граждан.

Основную же инфраструктуру для обеспечения процесса регистрации явочным порядком, целесообразно развернуть как сеть "пунктов", которые были бы:

— повсеместными — от района большого города до поселка;

— общедоступными — обслуживающими все категории граждан;

— обезличенными — принимающий документы чиновник работает только с документами (в идеале вместо чиновника может быть специальный терминал, данные с которого передаются для обработки непосредственно в базу данных, а результат может быть прислан по адресу заявленной регистрации.[5]);

— унифицированными — работающими по одному стандарту.

В качестве такой инфраструктуры целесообразно использовать уже имеющиеся и достаточно развитые общестрановые системы. Например, отделений сбербанка и/или почтовых отделений связи.

Помимо регистрации, здесь же возможно и одновременное решение вопросов, связанных с компенсацией дополнительной нагрузки на муниципальные структуры (здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, etc.) через механизм залоговой регистрации . Т.е. при подаче документов человек вносит определенную сумму, часть из которой — компенсационная, а часть может быть возвращена при сокращении срока пребывания. Так же предельно упрощена должна быть процедура продления временного пребывания[6] хотя бы на 3-6 мес.

В этих деньгах заинтересован в первую очередь местный бюджет, в котором они могли бы остаться. Поэтому именно муниципальным властям становится выгоден такой механизм. А поскольку учетные функции остаются в МВД, то предложенный механизм упрощенной (залоговой) регистрации не только не снижает уровень обеспечения государственной безопасности, но и благоприятствует ему.

Разумеется, для нормального функционирования такой системы необходимы развитые сети связи и собственно база данных, первичная информация в которую поступает с пунктов пересечения границы. Система обработки миграционных карт — начальное (и основное) звено для мониторинга иммиграционного потока. Однако их использование практически не имеет смысла при существующей системе регистрации. Законопослушные лица, въезжающие на территорию РФ на короткий срок (2-3-5 недель) не имея возможности (даже при желании) зарегистрироваться, вынуждены уезжать с неоформленной миграционной картой. Пока ситуация на руку только пограничникам, особенно в поездах дальнего следования, т.к. размер "штрафа" за нарушение закона определяется ими зачастую произвольно, исходя из внешнего вида "нарушителя". Лица же, которые не планируют покидать страну, зная, что и регистрироваться они не будут, т.е. собственно нелегалы, либо не удосуживаются заполнением карты, либо заполняют графу "место пребывания", не заботясь об истине. Российские граждане из стран СНГ вообще остаются неучтенными. Это не значит, что надо и их озадачивать заполнением миграционных карт. Это значит, что учесть эту составляющую миграционного потока можно только при упрощении системы регистрации.

1.2 Легализация трудовой деятельности

Предприятия страны уже сегодня сталкиваются с проблемой нехватки рабочей силы. Заполняется эта ниша частично за счет нелегального сектора. Представители российских бизнес-структур обязаны подавать заявки на найм иностранной рабочей силы на год вперед, что лишает бизнес гибкости, и платить за каждого привлеченного иностранного рабочего суммы, неподъемные для среднего и малого бизнеса на большей территории страны. А ведь именно развитие среднего и малого бизнеса в регионах является основной базой для экономического развития страны. К тому же процедура оформления привлеченного работника еще сложнее и дольше, чем процедура регистрации.[7] Во-первых, работодатель сам должен сначала получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы. Затем получить разрешения на работу для каждого работника отдельно, что занимает не менее 1,5 месяцев при условии, что все документы, которые должны быть легализованы в дипломатических представительствах или консульских учреждениях РФ за рубежом, переведены на русский язык и нотариально заверены, оформлены правильно. При малейшей ошибке — круг повторяется. Полученное разрешение работодатель должен передать работнику до начала его трудовой деятельности. Т.е. все это время потенциальный работник находится или за границей или в качестве нелегала. Срок, на который при этом работнику выдается разрешение на временное пребывание — один год. При этом реальные расходы работодателя на каждого работника с учетом затраченного рабочего времени гораздо больше, чем оставляют в сумме пошлины (около $200) и внесенные средства для обеспечения выезда каждого работника из РФ.

Естественно, что на сегодня легализация трудового мигранта для бизнеса невыгодна.

Эти сложности касаются только той части мигрантов, которые имеют разрешение на временное пребывание, но пока не имеют разрешения на временное проживание, т.е. находятся на территории страны меньше года. Основной нелегальный поток начинает формироваться именно здесь. Люди приехали, и они хотят работать сразу, а не ждать месяцы и месяцы.[8] Существенно упростить ситуацию можно было бы следующим образом. Предоставить этой категории иностранных граждан, легально прибывшим в страну и зарегистрированным по месту проживания, право осуществлять трудовую деятельностью, но только в качестве наемного работника. Для получения разрешения на право заниматься трудовой деятельностью можно так же использовать залоговый механизм. Т.е. вместо 1.5 — 2 месяцев ожидания (в качестве безработного нелегала) разрешения на работу, человек платит определенную сумму (например средний подоходный налог за 1-12 мес.[9] в зависимости от продолжительности работы), получает разрешение работать, а затем, по представлению документа о выплате соответствующей суммы в качестве налога, получает деньги обратно. Вносить такой залог за нужного работника может и работодатель, для которого такой механизм намного проще и дешевле существующего.

А так как иммигрант уже легализован, то упрощается и механизм его проверки по линии МВД.

Процедура продления разрешения на нужный срок (до года) должна быть также проста. Залоговые суммы необходимо оставлять в местном бюджете. Тогда в упрощенной процедуре предоставления права на работу оказываются заинтересованы и бизнес-структуры, и муниципальные власти.

При этом право регистрации в качестве индивидуального предпринимателя дается только при оформлении разрешения на временное проживание, а разрешение на привлечение иностранной рабочей силы дается работодателю на условиях обычного лицензирования деятельности, с возможной перерегистрацией каждые 3-5 лет и безусловным лишением лицензии при привлечении нелегальной рабочей силы. Процедура найма иностранца не должна отличаться от обычной, кроме сроков (не более года — п.5 ст.5 Закона о положении иностранных граждан).

В итоге, работодатель на каждом иностранном работнике сэкономит деньги, время и нервы, а работник — что особенно важно для русскоязычных иммигрантов из стран СНГ — получает и реальные гарантии возможности остаться в РФ на постоянное жительство, и необходимые социальные гарантии (в том числе и будущее пенсионное обеспечение).

Еще большую эффективность предложенный механизм имел бы при осуществлении функции разрешения на труд на уровне субъектов Федерации. Это, во-первых, позволило бы гибче и точнее проводить политику в сфере занятости; во-вторых, вызвало бы конкуренцию между субъектами федерации за трудовые ресурсы; в-третьих, повысило бы уровень контроля, что важно для системы безопасности.

1.3 Проведение гражданской амнистии

"Хочу остановиться еще на одной, очень важной и затрагивающей огромное число людей теме — проблеме гражданства.

В настоящее время более одного миллиона человек, приехавших к нам после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, оказались в сложнейшей жизненной ситуации. Мы эту тему совсем недавно обсуждали с лидерами фракций Государственной Думы.

Эти люди, которые приехали к нам, жили и работали в России, участвовали в ее политической жизни, многие из них служили в российской армии. А сейчас оказались лицами без гражданства в своей собственной стране.

Принятые в прошлом году законы были призваны навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными. То, что получилось, не способствует решению этих задач, скорее, создает серьезные проблемы для большого количества людей. Считаю нашим с вами долгом эту ситуацию поправить".

В. Путин. Послание Федеральному собранию Российской Федерации. Москва, Кремль, Мраморный зал, 16 мая 2003 года.

Проведение гражданской амнистии — т.е. легализация лиц, нелегально находящихся на территории страны — это мирный, цивилизованный способ максимально сократить нелегальный сектор минимальными средствами. (Более того, получая при этом дивиденды в глазах мирового сообщества при рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека.)

Претендующие на получение амнистии лица не должны иметь проблем с российским законодательством — быть судимыми или находиться под следствием, совершать серьезные административные правонарушения (нарушение правил регистрации — не в счет). Кроме того, государство вправе потребовать от них сведения об имеющихся у них источниках средств к существованию.

Для проведения гражданской амнистии необходимо четко определить срок, на который лицо, на нее претендующее, должно находиться на территории страны.

Процедура гражданской амнистии должна быть произведена в ограниченный срок (например, полгода).

Возможны применения различных форм амнистии к различным категориям лиц, в зависимости от ценза оседлости, страны прибытия, вида деятельности. Например, возможно предоставление не только гражданства, но и вида на жительства, разрешения на временное проживание. Возможно также проводить легализацию на определенный срок, за который человек должен определиться — остается ли он в стране или покидает ее.

Программа амнистии должна быть направлена как на бывших граждан СССР, которые после распада Союза не смогли получить гражданство России, и имеют статус лиц без гражданства, так и на граждан из дальнего зарубежья, многие из которых находятся на территории нашей страны уже по 15-20 лет: Афганистана (в т.ч. детей, вывезенных в СССР еще в 80-е годы и обучавшихся в интернатах), Вьетнама, Китая, Кореи и других стран.

До сих пор ничего подобного гражданской амнистии в РФ не проводилось. Первым шагом в этом направлении становится реализация "Изменений и дополнений к Закону о гражданстве[10]", внесенных Президентом[11] (далее — Изменение к Закону о гражданстве) и принятых ГД РФ 17 октября 2003г.. Пп.3,4 ст.14 в новой редакции дают право получить гражданство РФ тем, кто, проживая в РФ со времени распада СССР, до сих пор не могут назваться ее гражданами. Пока это относится только к легальным мигрантам, т.е. тем, у кого на 1 июля 2002 г. была регистрация на территории РФ и которые прибыли в РФ из государств, входивших в состав СССР. Однако, если доказательство многолетнего (не менее 6 лет) пребывания на территории страны не сводить к наличию официальной регистрации (перечень документов (или свидетельств), которые необходимо предоставить в качестве подтверждения пребывания должен быть достаточно широк), то реализация указанных пунктов приведет к существенному сокращению нелегального сектора.

Еще большее сокращение могло бы дать распространение указанных статей на граждан, прибывших из дальнего зарубежья после распада СССР и проживших в стране не менее 10 лет.

2. Каналы натурализации: формирование системы избирательной (селективной) иммиграции

Одновременно с масштабным сокращением нелегального сектора, необходимо принимать компенсационные меры для выравнивания квалификационного, демографического баланса. Для этого необходимо сформировать гибкую систему управления иммиграционными потоками посредством создания каналов натурализации.

Многоступенчатая процедура приобретения гражданства пока не в полной мере используется как инструмент формирования селективной иммиграционной политики. Пока она скорее выполняет барьерную роль, а не служит действенным инструментом улучшения качественного состава иммиграции. Как первый шаг в данном направлении можно выделить, по крайней мере, четыре группы иностранных граждан, в отношении которых целесообразно проводить более гибкую политику натурализации — военнослужащие Российской армии (1.1), учащиеся вузов и средних специальных заведений (1.2), инвесторы (1.3) и высококвалифицированные специалисты, обеспечивающие конкурентоспособность страны (1.4).

2.1 Служба в Вооруженных Силах РФ

"С 2008 года продолжительность службы по призыву должна сократиться до одного года. Первые полгода призывники будут осваивать военные специальности в учебных подразделениях. После этого получат возможность выбора — либо дослужить полгода в линейных частях, либо перейти на контрактную, профессиональную службу. Отслужившие 3 года по контракту должны получить ряд преференций, в том числе, гарантированное право на высшее образование за государственный счет.

Также принято принципиальное решение о целесообразности приема на профессиональную службу в российскую армию граждан из стран Содружества Независимых Государств. После трехлетней контрактной службы они получат право на приобретение российского гражданства в упрощенном порядке".

В. Путин. Послание Федеральному собранию Российской Федерации. Москва, Кремль, Мраморный зал, 16 мая 2003 года.

Сокращение демографической базы уже сегодня вызывает дефицит призывного контингента. В ходе осеннего призыва 2003 г. впервые за последние 10 лет недобор призывников составит 27807 человек. В целом же Минобороны прогнозирует, что с 2006 г. Вооруженные силы страны вплотную столкнутся с кризисными для армии последствиями демографической ситуации.[12]

Усугубит дефицит развитие альтернативной гражданской службы, т.к. с 1-го января 2004 года вступит в силу Указ Президента РФ от 22 июля 2003 г. "Вопросы организации альтернативной гражданской службы". Остро стоит вопрос о сокращении срока службы по призыву с нынешних 2-х до 1-го года.

В значительной мере сократить дефицит и повысить качество призывного контингента может привлечение в российскую армию граждан иностранных государств с последующим предоставлением им гражданства Российской Федерации. 17 октября 2003г. ГД РФ приняла изменения в законодательстве[13], позволяющие иностранцам служить в российской армии. Но, согласно принятым Изменениям к Закону о гражданстве[14], принимать гражданство в упрощенном порядке могут, после службы в российской армии, только граждане СНГ.

Контрактникам из дальнего зарубежья необходимо предоставить возможность в упрощенном порядке получить вид на жительство.

2.2 Обучение в вузах РФ

Уже через несколько лет вследствие понижения рождаемости в 90-х годах в России начнется прогрессирующее сокращение числа абитуриентов вузов, что поставит вопрос о сокращении числа учебных заведений, прежде всего — провинциальных (Москва и Санкт-Петербург в силу высокого качества и престижности обучения будут все активнее привлекать абитуриентов из других городов страны). Это приведет к возрастанию количества невостребованных высокообразованных специалистов, которые, при правильной политике, могли бы осуществлять экспорт образовательных услуг, как практикуют многие развитые страны: США, Франция и др.

Необходимость более активного привлечения иностранных студентов в вузы России, увеличение количества иностранных студентов на очной форме обучения отвечает геополитическим и геоэкономическим интересам России, поскольку иностранцы, учившиеся по российским программам, изучавшие российские технологии и знающие русский язык, вернувшись на родину, в своей работе будут и дальше ориентироваться на российские культурные и технологические образцы.[15]

Немаловажно, что за время обучения в высших учебных заведениях многие потенциальные граждане устанавливают необходимые социальные связи: находят работу, жилье, создают семьи. Это делает для этой категории иммигрантов ненужным разработку специальных механизмов адаптации.

Особую группу составляет молодежь из стран СНГ, стремящаяся учиться в России. Необходимо учитывать, что эти потенциальные абитуриенты представляют собой "сливки" общеобразовательных школ, изначально культурно комплементарны и, как правило, владеют русским языком. Более того, в большинстве своем они настроены остаться на постоянное жительство. Делать из этой категории мигрантов-нелегалов — преступно.

Пп. в п.1 ст.14 Изменений к Закону о гражданстве[16] дает право выпускникам высших и средних специальных учебных заведений получение российского гражданства в упрощенном порядке. Так же выпускникам российских высших и средних учебных заведений как из стран СНГ, так и из дальнего зарубежья, в упрощенном порядке надо предоставлять вид на жительство, поскольку далеко не все готовы менять гражданство. Другое дело — приехать (или остаться после окончания учебы) работать, имея вид на жительство.

Кроме того, данный канал натурализации позволит привлечь дополнительные средства в российскую систему образования, поддержать занятость ее работников и качество оказываемых услуг.

2.3 Инвестирование в экономику РФ

Получение Россией инвестиционного рейтинга[17] безусловно приведет к росту числа инвесторов, в том числе и частных, которые могут быть заинтересованы в увязке инвестирования в страну с процессом натурализации. Либо из желания быть гражданином именно России (из числа зарубежных соотечественников и числа культурно близких к России людей), либо стремясь получить гарантии контроля за сделанными в РФ инвестициями. Особенно такой контроль актуален при инвестировании в социальную сферу (например — ЖКХ). Учитывая, что далеко не все страны поощряют двойное гражданство, для инвесторов из таких стран может быть достаточным предоставления вида на жительство, которое дается на 5 лет и может продлеваться неограниченное число раз.

Сейчас согласно Закону о положении иностранных граждан "Без … квот разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину … осуществившему инвестиции в РФ в размере, установленном Правительством РФ".

Логично было бы сделать и следующий шаг — в зависимости от размера инвестиции предоставить иностранному инвестору право на упрощенные процедуры получения как разрешения на постоянное проживание, т.е. вида на жительство, так и гражданства.

Сейчас эта норма не работает, размер инвестиции не определен. Однако выстраивание правового поля "на перспективу" будет стимулировать, подталкивать процесс принятия предложенного механизма.

2.4 Участие в российской экономике знания

Проблема "утечки умов", связанная в первую очередь, с желанием высококвалифицированного специалиста обеспечить определенный жизненный уровень и возможностью реализации творческого (научного) потенциала, а также — с продуманной политикой развитых стран получить высококвалифицированную рабочую силу для отдельных секторов экономики фактически без капиталовложений, стоит перед российской экономикой знания достаточно остро. К сожалению, пока не созданы условия для снижения "утечки", и одновременно сложно говорить о привлечении высококвалифицированных специалистов в Россию из-за рубежа. К тому же, процесс "привлечения умов" не обязательно должен быть увязан с физическим нахождением ученого на территории РФ. Большинству ученых мирового класса свойственен транснациональный образ жизни. Поэтому необходимо, чтобы они включили Россию, ее города, университеты и лаборатории в свой график и включились в проекты, ориентированные на Россию.

Необходимо создавать привлекательный инновационный климат. А затем решать задачи развития материально-технической базы научных, исследовательских учреждений. В итоге в российскую экономику знания станет возможным привлекать и финансовый, и человеческий капитал.

Надо учитывать, что привлечение высоковалифицированных специалистов — процесс "точечный", при котором социокультурные характеристики (рассовые, языковые, культурные) не имеют решающего значения. А вот для массовой интеллектуальной иммиграции — имеют, особенно знание русского языка. Поэтому натурализация как "приманка" сработает в основном для молодых ученых преимущественно из стран СНГ. Максимально использовать этот ресурс возможно, если в процесс "циркуляции умов"[18] включить не только российских граждан, но и иностранных выпускников российских вузов. Тех, кто завершив свое образование 2-5-10 лет назад, т.е. молодых и квалифицированных, вынуждены были вернуться в свои страны после окончания учебы. Для формирования мощной научной интеллектуальной "диаспоры" потенциальных граждан необходимо пп. в п.1 ст.14 Изменений к Закону о гражданстве не ограничивать выпускниками из стран СНГ, начиная с прошлого года, а расширить его на всех выпускников российских ВУЗов за последние 10-15 лет, возможно, предусмотрев при этом квалификационный ценз.

3. Укрепление геокультурной периферии

Важной частью обеспечения селективной миграционной политики является формирование за пределами России потенциального миграционного потока нужного качества. Инструментами для этого должна служить нормативная база (Законы РФ) (1.1) и разработка новых механизмов привлечения "нужных" мигрантов в страну (1.2, 1.3).

3.1 Законодательство РФ

Принятые ГД РФ Изменение к Закону о гражданстве содержат положения, которые для процесса формирования геокультурной периферии — абсолютно деструктивны. Пп б. п.1 ст.14 Изменений к Закону о гражданстве[19] (прием в гражданство в упрощенном порядке) в новой редакции не дает право тем, кто "имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства" получить гражданство, оставаясь в стране пребывания. Теперь необходимо ехать в Россию и наравне с иностранными гражданами из Дальнего зарубежья получать сначала разрешение на временное проживание, потом вид на жительство (не ранее чем через год) и только вслед за этим (хотя и не ждать 5 лет) подавать заявление для приобретения гражданства.

Это сразу отсекает большую часть соотечественников, которые не планируют немедленный переезд на постоянное жительство в РФ, но которые ощущают свою связь с Россией и хотели бы быть ее гражданами, оставаясь (пока !) за ее пределами. Россия теряет именно ту потенциальную часть миграционного потока, в которой больше всего нуждается. Сюда, наряду с уже упомянутыми (п.2.4) выпускниками российских учебных заведений, также относятся местная пророссийски настроенная интеллигенция, специалисты, в т.ч. работающие на зарубежных российских объектах (например, Байконур, военные базы, филиалы российских предприятий) трудоспособные люди среднего возраста, не обязательно обладающие высокой квалификацией, но готовые заполнить нишу неквалифицированного труда, недостаток в котором ощущается в России все сильнее с каждым годом. Обе категории — изначально комплементарны России, знают русский язык, принимают русскую культуру и готовы жить и работать на территории РФ. Но одно дело ехать в страну ее полноправным членом, а совсем другое — знать, что придется несколько лет мыкаться бесправным. Немного, но смягчить ситуацию, могла бы корректировка Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской федерации" — четко дифференцировать выходцев из стран СНГ и из Дальнего зарубежья.

3.2 Механизм "отложенного гражданства"

Россия должна быть заинтересована в привлечении и удержании людей в сфере своего влияния. Причем, это относится не только к соотечественникам, но и вообще к гражданам других стран, являющихся потенциальными мигрантами в Россию. Если применение двойного гражданства невозможно, есть и другие формы. Одной из таких форм может стать развитие "отложенного гражданства". Т.е. пока человек живет за пределами страны и является гражданином страны проживания, его гражданство является "спящим" и активизируется только при изменении обстоятельств, например, при переезде в страну в силу особых обстоятельств.

Статус "отложенного гражданства" мог бы в первую очередь быть предоставленным таким категориям граждан как: этнические русские за пределами РФ, представители титульных народов субъектов РФ, бывшие граждане СССР, получившие гражданство стран пребывания, эмигранты всех волн и их потомки. Иначе говоря, тем, кто не собирается пока перебираться в Россию, но хотел бы сохранить с ней связь, например потомкам эмигрантов первой волны, людям, сохранившим в инокультурном окружении русскую, российскую идентичности, желающим сотрудничать с Россией, помогать ей, видеть в ней свою "вторую Родину", заслуживают всяческого поощрения и поддержки.

Такая форма пока относительно мало распространена. Но для России она представляется достаточно эффективной.

Сознание того, что при катаклизме (смены политического режима, экологической катастрофы, военных действий) человек может приехать в страну и получить помощь, поддержку и защиту как полноправный гражданин, дает чувство защищенности и уверенности, а так же ряд льгот, ради которых человек принимает на себя обязательства, связанные с приемом гражданства. Например, льготное налогообложение при инвестировании в развитие российского бизнеса, науки, культуры; обеспечение работы общественно-политических, правозащитных организаций, поддерживающих позицию России по различным вопросам межгосударственных отношений. Предоставление "отложенного гражданства" — прекрасный стимул для изучения русского языка, русской культуры. Такие граждане могут на льготных условиях приезжать в Россию в качестве туристов, иметь льготный визовый режим, иметь преимущество при поступлении в российские ВУЗы или получении послевузовского образования, большую свободу перемещения по стране и возможностей временного трудоустройства.

3.3. Механизм "форс-мажорного гражданства"

Необходимость такой формы предоставления гражданства стала очевидной при событиях в Туркмении весной-летом этого года. Договор России с Туркменистаном о двойном гражданстве, заключенный в декабре 1993 года, был расторгнут в мае 2003 г. Туркменистаном в одностороннем порядке. Несмотря на то что по общепринятой логике международные договора обратной силы не имеют, жители Туркмении, имеющие двойное гражданство, по указу Ниязова должны были выбрать одно гражданство и, в случае выбора российского, резко ограничивались в правах, становясь иностранцами. Подобная ситуация может повториться в любой момент и не только в странах СНГ.

Надо гарантировать людям, вынужденным отказаться от российского гражданства по "форс-мажорным" обстоятельствам под угрозой своему существованию, немедленное (а не через 3 года по Закону о гражданстве) восстановление этого гражданства в предельно облегченной (лучше всего — заявительной) форме либо при переезде в Россию, либо по месту проживания в консульских отделах Посольств РФ. Распространить это на их близких родственников. А российские визы при необходимости давать так, как если бы эти люди продолжали оставаться гражданами РФ, при указании в анкете причин отказа от российского гражданства. Например, для граждан Туркмении — "был гражданином РФ до 22.06.2003г.[20] "

4. Заключение

Обе ключевые задачи стоящие перед государством (максимальное сокращение нелегального сектора миграции и формирование системы селективной иммиграции) в настоящее время либо не решаются вообще, либо решаются частично. Хотя следует признать, что принятый ГД РФ 17 октября 2003г. Федеральный Закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" — большой шаг вперед.

Для сокращения нелегального сектора из трех обозначенных в Записке механизмов (упрощение процедуры регистрации, легализация трудовой деятельности, проведение гражданской амнистии), сейчас, после принятия Изменений к Закону о гражданстве, будет задействован только один — проведение гражданской амнистии. Да и то частично, так как, во-первых, он не касается нелегалов из дальнего зарубежья, во-вторых, большая часть нелегалов, не имея необходимого документа, дающего права на легализацию — регистрации по месту жительства на 1 июля 2002 г., так нелегалами и останутся.

Немного лучше дело обстоит с формирование каналов натурализации (служба в Вооруженных Силах РФ, обучение в государственных вузах РФ, инвестирование в экономику РФ, участие в российской экономике знания).

Закон о гражданстве в новой редакции существенно облегчает получение гражданства двум категориям граждан государств, входивших в состав СССР. Во-первых, это проходящие военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ не менее трех лет. Кроме того, принятый закон запускает механизм легализации в отношении иностранных граждан — служащих уже сегодня в российской армии в Казахстане, Белоруссии, Таджикистане. Необходимо дать право на облегченную процедуру получения вида на жительства военнослужащим — иностранным гражданам из дальнего зарубежья.

Во-вторых, это те, кто получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 года. Логично распространить упрощенный механизм натурализации (в первую очередь — получение вида на жительство) на выпускников средних специальных и высших учебных заведений прошлых лет. Учитывая при этом форму (очная или заочная) и формат (обучение на территории РФ или в филиале за пределами РФ) обучения.

Для привлечения умов (и снижения их "утечки") надо улучшать инновационный климат и убирать натурализационные барьеры для высококвалифицированных, нужных стране и ее экономике специалистов.

Так же необходимо привести степень натурализации инвесторов в российскую экономику в соответствие с размером инвестиций.

Необходимо полнее использовать такой инструмент миграции как предоставление вида на жительство в отношении инвесторов, квалифицированных специалистов, выпускников российских ВУЗов, прибывающих в Россию из стран дальнего зарубежья и не готовых менять свое гражданство.

Укреплять геокультурную периферию и эффективно работать с ней Россия на сегодняшний момент не готова. Для этого нет ни программ, ни институтов. Нет нормативной и законодательной базы, хотя для доработки уже существующих документов (в первую очередь это "Федеральный закон о государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, принятый в мае 1999 г. и "Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы") и внесения соответствующих изменений в Закон о гражданстве и в Закон о положении иностранных граждан — достаточно принять политическое решение.

октябрь, 2003 г.