Две миграционные системы в Европе: тенденции развития и перспективы взаимодействия

Часть 3

Назад    к части 1    к части 2

Транзитная миграция

Отличительной чертой Евразийской миграционной системы является наличие многочисленных скрытых и явных миграционных маршрутов из стран Азии и Африки в Европу, которые пронизывают пост-советскую территорию. Привлекательность этого региона в качестве транзитного «коридора» и «промежуточной станции» для транзитных (в большинстве своем нелегальных) мигрантов определяется следующими причинами: относительно «прозрачными» границами внутри пост-советского пространства (в сочетании с соглашениями о безвизовом въезде, заключенными рядом государств СНГ с третьими странами[1], это обеспечивает довольно удобный и относительно дешевый сухопутный маршрут для транзитных мигрантов из Азии в Россию и далее на Запад); слабая институциональная база управления миграционными процессами в странах СНГ; неэффективное законодательство, регулирующее въезд, пребывание и трудоустройство иностранцев на территории России, Украины и Беларуси; несформированность национальных рынков труда со значительной долей неформального сектора, где незаконные мигранты, как правило, получают возможность заработка; высокий уровень коррупции.

Другими важными факторами являются географические: Россия, Украина и Беларусь расположены на пути из Азии в Европу, и экономические: промежуточное положение этих государств между развитыми и развивающимися странами делает их «естественным» каналом для мигрантов из развивающихся стран.

Примерно треть лиц, задерживаемых на границах или на территории бывших советских республик, составляют китайцы, остальные — преимущественно афганцы и мигранты из Южной и Юго-Восточной Азии (главным образом из Вьетнама, Индии, Пакистана, Бангладеш и Шри Ланки). Афганцы представляют собой наиболее многочисленную группу транзитных мигрантов в России, Украине и Беларуси. Они въезжают через Туркменистан, Узбекистан и Таджикистан; китайцы — через Россию, Казахстан и Кыргызстан. Незаконные мигранты въезжают в Евразийское миграционное пространство через государства Центральной Азии и российский Дальний Восток, а покидают его через Беларусь, Украину, Молдову и северо-западный регион России или Калининградскую область. Таким образом, Россия оказалась между двумя концами потока незаконной миграции — прибывающим и выбывающим, — а ее территория используется незаконными мигрантами как удобный транзитный район. Большинство мигрантов перемещается группами, а для тех, кто прибывает по воздуху, главным пунктом является московские международные аэропорты. Хотя в зависимости от ужесточения пограничного контроля маршруты часто меняются, основными остаются следующие[2]:

Грузия/Армения/Азербайджан — Москва — Санкт-Петербург — Эстония/Латвия — Польша

Афганистан — Туркменистан — Гурьев (Казахстан) — Волгоград (Россия) — Украина/Беларусь — Польша — Германия

Арытау (Казахстан) — Астрахань (Россия) — Краснодар (Россия) — Ставрополь (Россия) — Украина/Беларусь — Польша — Германия

Афганистан — Таджикистан — Бишкек (Кыргызстан) — Алматы (Казахстан) — Актюбинск (Казахстан) — Уральск (Казахстан) — Саратов (Россия) — Самара (Россия) — Санкт-Петербург — Скандинавия

Афганистан — Таджикистан — Бишкек (Кыргызстан) — Павлодар (Казахстан) — Россия

Центральная Азия — Россия — Украина — Молдова — Румыния — Венгрия — страны Европейского Союза

Ближний Восток/Юго-Восточная Азия — Турция — Украина/Беларусь — Польша — Германия

Подавляющее большинство незаконных мигрантов прибывают в страны СНГ легально, имея визу (в основном в целях туризма, по личным обстоятельствам, в целях транзита, бизнеса, учебы и работы), выданную на основании приглашения от туристического агентства, фирмы или даже государственного учреждения, или подав заявление о предоставлении убежища (рисунок 1). Нелегальный въезд может осуществляться либо посредством пересечения границы за пределами пограничных постов (как самостоятельно, так и с помощью местных жителей или профессиональных посредников, занимающихся незаконным ввозом людей)[3], либо посредством прохода через эти посты с поддельными или недействительными проездными документами, без документов вовсе или с помощью взяток[4]. Эксперты отмечают рост в Москве рынка поддельных паспортов с легальными российскими, белорусскими и украинскими визами.

Транзитные мигранты стремятся остаться на некоторое время в России или других странах СНГ с тем, чтобы подготовить свое дальнейшее передвижение, приобрести поддельные документы, дождаться других членов группы.

Согласно данным российского Министерства внутренних дел, в настоящее время в России «застряли» более 300 тысяч транзитных мигрантов из Афганистана, Китая, Анголы, Пакистана, Индии, Шри Ланки, Турции, Эфиопии и других стран. Помимо этого, существует также поток транзитных мигрантов, которые нелегально проникают через границы Российской Федерации с тем, чтобы добраться до стран ЕС.

Рисунок 1

Схема незаконной миграции в Евразийской миграционной системе

Источник: IOM (2002) Migration Trends in Eastern Europe and Central Asia. 2001-2002, Review, Geneva, Switzerland, p. 38.

К сожалению, до сих пор российским официальным структурам не удается наладить должный контроль за въездом и пребыванием транзитных мигрантов в стране. После въезда по туристической или транзитной визе (или пересекая границу незаконным путем) они обычно ускользают от внимания служб, призванных контролировать миграцию. Инициативы, высказанные странами СНГ в 2000 г.[5] и нацеленные на развитие пограничного сотрудничества, усиление миграционного контроля, организацию региональных миграционных информационно-аналитических центров и объединенной миграционной базы данных, несут в себе хороший потенциал для улучшения ситуации в этой области.

Однако пока дело обстоит так, что транзитному мигранту гораздо легче въехать на пост-советскую территорию, чем выехать из нее. Западные границы СНГ в России, Беларуси и Украине контролируются значительно более основательно, чем его восточные рубежи. Получается, что, предотвращая незаконный выезд тех мигрантов, которые нарушили сроки своего пребывания или использовали поддельные документы, российские, украинские и белорусские пограничники по сути превращают свои страны в «отстойник» для незаконных мигрантов. В результате «транзит» растягивается на годы, транзитные мигранты превращаются в нелегальных и чаще всего оказываются в социально опасной криминальной среде.

Здесь мы подходим к исключительно важному моменту: как правило, незаконные транзитные мигранты не самостоятельны. Они управляются хорошо организованными криминальными структурами, специализирующимися на незаконном ввозе людей. В мире в целом незаконная миграция перестала быть стихийным процессом. Это хорошо организованный и исключительно прибыльный бизнес с низкой степенью риска. Оценки экспертов сходятся в том, что общий ежегодный доход от незаконного ввоза мигрантов в мире составляет 5-7 миллиардов долларов.

Бизнес на незаконном ввозе мигрантов и торговле ими

После того, как пост-советское пространство оказалось открытым для потоков международной миграции, оно стало сферой пристального интереса глобальной криминальной сети, специализирующейся на незаконном ввозе людей.

На внутренних и внешних границах бывшего СССР возникли многочисленные каналы нелегальной переправки мигрантов. (Например, 90% незаконных мигрантов в Россию попадают через Казахстан, с которым Россия имеет практически открытую границу протяженностью почти 7600 км.)

Международная криминальная сеть, специализирующаяся на контрабанде мигрантов и торговле ими, контролирует большую часть легальных и полулегальных агентств по трудоустройству за рубежом, брачных агентств, визовых брокеров и прочих посреднических организаций, вовлеченных тем или иным образом в «бизнес на международной миграции». Имея прочные контакты в странах происхождения мигрантов, в странах транзита и назначения, эти организации обеспечивают широкий комплекс услуг, связанных с законным или незаконным пересечением границы.

Это означает, что в борьбе с нелегальной миграцией государству противостоят не сами мигранты, а глобальная структурная сеть, в которую входят криминальные группировки, которые действуют на территории России. Они хорошо оснащен технически (об этом говорит, например, высокое качество поддельных паспортов, печатей, документов, приглашений, виз и т.д.) и отличаются гибкостью, что позволяет им легко реагировать на изменение обстановки в пунктах пропуска через границу и вносить коррективы в работу всех взаимодействующих звеньев. Кроме того, чаще всего их деятельность диверсифицирована: каналы нелегальной переправки мигрантов часто совпадают с каналами наркотрафика.

Из понимания этого факта следуют, по крайней мере, два вывода: (1) усилия по борьбе с незаконной миграцией должны быть сконцентрированы не на самих незаконных мигрантах, а на тех, кто ими управляет; (2) эти усилия должны быть объединенными и согласованными усилиями всех стран, которых касаются негативные последствия незаконной миграции, на международном и региональном уровнях.

В течение последних пяти лет число задержанных на российских границах возросло почти в десять раз. Среди задержанных есть граждане тридцати государств, с которыми Россия не имеет общей границы. В течение только 1999-2000 гг. российской пограничной службой совместно с правоохранительными органами задержано более 5 тысяч незаконных мигрантов и пресечена деятельность более 400 организованных преступных группировок, занимающихся переправкой незаконных мигрантов[6].

Эта деятельность российских правоохранительных служб в первую очередь направлена на защиту интересов России и ее национальной безопасности. Но одновременно она обеспечивает интересы тех стран, которые являются странами назначения для этих транзитных мигрантов. Логично было бы предположить, что совместные интересы требуют совместных усилий (в рамках информационного обмена, взаимовыгодных международных соглашений по пресечению незаконной миграции и т.д.). Если европейские страны заинтересованы в борьбе с незаконной миграцией «на дальних подступах», — а они не могут быть не заинтересованы, иначе эти мигранты станут для них реальной проблемой уже на их собственной территории, — то они должны стать инициаторами совместных международных программ и соглашений в этой области, совместных научных исследований по наиболее актуальным аспектам международной миграции (например, изучение перспектив пограничного сотрудничества в пресечении незаконной миграции; «вклад» незаконных трудовых мигрантов из государств СНГ в различные отрасли экономики стран-кандидатов в ЕС; незаконный бизнес на торговле людьми в регионе СНГ).

Вообще не будем забывать, что незаконная миграция, как и международная миграция в целом, — это наднациональное явление. И если усилия по регулированию миграционных процессов не будут объединенными, международными, в таком случае наднациональный характер миграции будет неизбежно вступать в противоречие в национальной концепцией управления ею, что уже сейчас (случай России — тому подтверждение) выливается в так называемый кризис управления, т.е. потерю контроля над передвижением населения. Результатом как раз и является рост незаконной миграции.

Китайская миграция

Китайская миграция требует особого разговора в контексте тех вызовов международному сообществу, которые связаны с миграцией и возможностями управления ею. Причина этого — исключительно высокий демографический и миграционный потенциал Китая и происходящий в настоящее время рост численности китайских мигрантов и китайских землячеств во многих странах мира. Вызывает удивление, что западный мир, проявляя озабоченность потенциальными угрозами, связанными с мусульманской, или арабской миграцией, в то же время «не замечает» миграции китайцев, которая может иметь действительно кардинальные глобальной политической ситуации в перспективе[7].

Нижеследующий краткий анализ китайский миграции в Россию представляет собой пример общей миграционной стратегии Китая. В последние годы китайская миграция в Россию превзошла рамки частной миграционной проблемы российского дальневосточного региона; медленно, но верно она превращается в проблему масштаба Евразийской системы в целом и превращается в вызов для Европейской системы. В значительной своей части китайская миграция в Россию имеет транзитный характер и нацелена страны ЕС, и в этом контексте она несет в себе определенный демографический, экономический и политический потенциал[8].

Масштаб демографического потенциала этой, самой населенной, страны мира хорошо известен. В результате сложившейся возрастной структуры населения в течение ближайших десятилетий доля населения в возрастной группе 16-65 лет, т.е. трудоспособного населения, будет превышать 70%. Это означает, что Китай располагает огромными трудовыми ресурсами. Государство оказалось не способным эффективно использовать их в последние десятилетия. Едва ли ему удастся обеспечить занятость населения и в последующие годы. Таким образом, вполне естественно предположить, что определенная часть китайских граждан будет стремиться найти работу и заработок за рубежом.

После того, как в Китае была принята стратегия открытости, более 10 миллионов китайских граждан ежегодно становятся международными мигрантами[9], причем их число увеличивается более чем на 30% в год.

Для России китайская миграция уже сейчас имеет особую актуальность. Китайские мигранты являются второй по численности группой иностранцев в стране после украинцев. Что касается Китая, то Россия для него — не просто ближайший сосед с протяженной общей границей. Геополитическое положение России определяет ее важную роль в стратегии Пекина, особенно после того, как весной 2000 г. на третьей сессии Всекитайского собрания народных представителей была провозглашена новая долгосрочная внешнеэкономическая стратегия, получившая название «Идти вовне»[10]. Одна из целей этой стратегии — обеспечение прорыва Китая на мировые рынки, в том числе на международный рынок труда, и привлечение сырьевых и финансовых ресурсов других стран для целей экономического развития Китая. В реализации этой стратегии большое место отводится максимальному использованию растущей китайской миграции и деятельности китайских землячеств во всем мире.

 В этом контексте Россия представляется, во-первых, как плацдарм для экономической деятельности сотен тысяч китайских мигрантов, во-вторых, как источник сырьевых ресурсов (лесоматериалов, продукции черной и цветной металлургии и т.д.), необходимых китайской промышленности, в-третьих, как «перевалочный пункт» на пути китайских мигрантов в западные страны.

Общая численность китайских мигрантов, более или менее постоянно проживающих в России, составляет пока примерно полмиллиона человек[11] (наиболее обоснованная оценка из множества имеющихся). Однако, эта цифра будет неизбежно возрастать, и тем быстрее, чем скорее будет Россия выходить из экономического кризиса. Кроме того, в России присутствуют многочисленные китайские «туристы», которые въезжают с деловыми и частными целями, а также незаконные мигранты.

Наиболее важным фактором растущей китайский миграции в Россию является разница демографических потенциалов по обе стороны российско-китайской границы. Численность населения в примыкающих к российскому Дальнему Востоку провинциях КНР — Хэйлунцзян, Цзилинь и Ляолин — превышает 110 миллионов человек и плотность населения составляет 130 человек на 1 кв. км. В четырех приграничных субъектах Российской Федерации — Еврейской автономной области, Амурской области, Приморском и Хабаровском краях — плотность в среднем составляет всего 4 человека на 1 кв. км., т.е. в 30 раз меньше, а численность населения — менее 6 миллионов человек. При этом за последнее десятилетие из названных областей выехало в центральные районы России более 1 миллиона человек (т.е. каждый шестой житель), что ведет к «обезлюдиванию» Дальневосточного региона. Уже одно это обстоятельство неизбежно стимулирует «перелив» населения китайского северо-востока через российскую границу.

Открытие в начале 1990-х гг. российской границы для китайской рабочей силы[12] привело к масштабной (слабо контролируемой) миграции на российский Дальний Восток. Это непродуманное соглашение привело к тому, что многие граждане КНР въехали в Россию, а еще многие получили шанс использовать Россию как транзитную территорию на пути в Западную Европу. Даже после отказа от политики «открытой границы» в 1994 г. закрыть шлюз китайской миграции не удалось, она лишь перешла в значительной своей части в нелегальную форму. Есть прогноз, свидетельствующий о том, что к середине 21 века число китайцев России достигнет 8-10 млн. чел., и они станут второй по численности этнической группой в России после русских[13].

Проблема заключается не в том, как воспрепятствовать китайской миграции, а в том, как контролировать этот процесс и регулировать его в соответствии с потребностями российской экономики. В настоящее время незаконные китайские мигранты (в частности, в Дальневосточном регионе и в Южной Сибири) в осуществлении своего нелегального бизнеса часто действуют заодно с местными преступными группировками, нанося ущерб экономическим интересам регионов. Заключенный в 2001 г. российско-китайский Договор о добрососедстве предусматривает необходимость пресечения незаконной миграции, в том числе нелегальный транзит. Однако реальные меры, направленные на это пресечение, не разработаны, как и двусторонние меры обеспечения легитимного поля миграции.

Незаконная китайская миграция в России (как и в других странах мира) во многом опирается на деятельность китайских зарубежных землячеств. В ряде российских городов китайские землячества превратились, по сути, в самостоятельный экономический и социальный организм, обладающий комплексом структур, необходимых для активной жизнедеятельности, своего рода анклавы внутри российской экономики. Своя пресса, финансовая система, разнообразные легальные и полулегальные фирмы, рестораны, гостиницы, общежития, склады превращают китайские землячества в центр предпринимательской деятельности китайских мигрантов.

В рамках китайского землячества в Москве развернули свою деятельность полулегальные фирмы, обеспечивающие визовой «поддержкой» китайских граждан, желающих иммигрировать в Россию или в другие страны, используя Россию как промежуточный, транзитный этап. В китайских газетах, издаваемых в Москве, можно встретить рекламные объявления этих фирм, открыто предлагающих содействие в незаконной переправке китайских мигрантов в страны Шенгенской зоны, Канаду, Австралию, Южную Африку и Латинскую Америку[14]. Эта деятельность свидетельствует о том, что китайские посреднические организации чувствуют себя свободно в России: они распоряжаются значительными финансовыми ресурсами, используют коррумпированность чиновников, находят слабые места в пограничном контроле.

Обследования китайских мигрантов в России свидетельствуют о том, что более половины из них не намерены оставаться в России в течение длительного времени, но предпочли бы переехать в другие (преимущественно европейские) страны после того, как им удастся накопить достаточные для этого денежные суммы или закончить обучение в российских высших учебных заведениях. Таким образом, потенциал китайской миграции растет не только в самом Китае, но и в России и других странах, где экономические и политические условия могут считаться благоприятными для предпринимательской (часто незаконной) деятельности, но не для постоянного проживания.

Демографический контекст

Цель этого краткого раздела состоит в том, чтобы подчеркнуть, что в обеих миграционных системах роль международной миграции в контексте их демографического развития меняется, и это важно принимать во внимание при разработке стратегии миграционного регулирования на национальном и региональном уровнях.

В государствах ЕС тенденции депопуляции и прогрессирующего старения коренного населения превратили международную миграцию в важный фактор их демографического развития. Почти 88% общего прироста населения в странах Европейского Союза в 1990-е гг. приходилось на чистую миграцию (против 36% в 1960-е гг. и 48% в 1970-е гг.)[15]. В Германии, Италии и других европейских странах, где естественный прирост является отрицательным, рост населения происходит исключительно за счет положительного сальдо миграции.

В России в период 1992-2001 гг. естественная убыль населения составила –7,7 миллионов человек. Благодаря миграционному приросту она была «компенсирована» на 44% (3,4 миллиона человек). Однако, в отличие от европейских стран, демографическая ситуация в России может быть охарактеризована не просто как депопуляция, но как демографический кризис. Едва ли он может быть преодолен с помощью международной миграции, однако, благодаря притоку мигрантов негативные демографические тенденции могут быть частично сглажены.

Это обстоятельство необходимо учитывать при оценке того, какие долгосрочные последствия могут иметь для России запретительные меры миграционной политики. Уже сейчас в России ощущается потребность в дополнительной рабочей силе. Согласно официальной статистике, в 2000 г. лишь 6% предприятий испытывали дефицит рабочей силы; к 2002 г. их доля возросла до 30%[16]. Нехватка рабочей силы особенно актуальна, например, для Уральского региона, где расположены крупные промышленные предприятия, которые в настоящее время возрождаются. В случае укрепления позитивных тенденций развития российской экономики дефицит рабочей силы может стать серьезным тормозящим фактором.

В то же время перспективы демографического развития страны могут еще более усугубить ситуацию: после 2006 г. в результате сложившейся возрастной структуры и низкого уровня рождаемости начнется устойчивое абсолютное сокращение численности трудоспособных возрастов. Выходящие из трудоспособного возраста старшие возрастные когорты (родившиеся в период послевоенного компенсационного подъема рождаемости) будут вдвое больше по численности, чем вступающие в трудоспособный возраст малочисленные возрастные группы родившихся в 1990-е гг.

Долгосрочный демографический прогноз и вовсе неутешителен: к 2050 г. численность населения России будет составлять, по-видимому, не более 90 миллионов человек (т.е. на 40% меньше, чем сейчас), доля населения в трудоспособном возрасте упадет с 60% до 47%, в то же время доля населения старше 60 лет возрастет более чем вдвое: с 20% до 43%[17].

Эти цифры отчетливо показывают: России не обойтись без мигрантов. Если будет спрос на труд, за предложением дело не станет. Вопрос заключается в том, в какой форме — законной или незаконной — появится на рынке труда России иностранная рабочая сила. Ответ на этот вопрос находится в непосредственной зависимости от того, изберет ли правительство России такую концепцию миграционной политики, которая не шла бы вразрез с экономическими и демографическими интересами страны. Даже в борьбе с незаконной миграцией России следует выбирать такое сочетание запретительных и регулирующих мер, которые обеспечивали бы необходимый баланс между национальной безопасностью страны, с одной стороны, и ее демографическими и экономическими интересами, с другой.

Калининградская область: российский анклав в будущей Европе

Предстоящее расширение ЕС на восток поднимает целый комплекс проблем для политиков обеих сторон. Некоторые из этих проблем требуют принятия конкретных решений уже сейчас, до того, как Польша, Чешская Республика, Венгрия, Литва и другие страны-кандидаты войдут в состав Европейского Союза. Один из довольно острых вопросов касается Калининградской области, которая не имеет общей границы с основной территорией Российской Федерации. После того, как Литва и Польша станут частью общего европейского пространства, Калининградская область окажется анклавом, окруженным территорией ЕС с трех сторон и Балтийским морем с четвертой. В результате встал вопрос о том, как будет регулироваться передвижение людей и товаров между этим анклавом и остальной территорией России.

Наиболее болезненной проблемой для ЕС является незаконная миграция из Калининградской области (и через нее). Именно из-за этого маленькая область с населением менее одного миллиона человек стала камнем преткновения для российских и европейских политиком. Проблема усугубляется сложившимися в области тенденциями демографического и экономического развития. Рост населения области, его возрастная структура и трудовые ресурсы во многом зависят от миграции, как в прошлом, так и в настоящем и в будущем.

Демографическая история области тесно связана с миграцией населения, точнее говоря, с официальными кампаниями по привлечению населения на предприятия Калининградской области, причем миграционный приток продолжается до сих пор. Коэффициент миграционного прироста в Калининградской области (более 9 человек на 1000 человек экономически активного населения) является самым высоким в России[18]. Чистая миграция — как внутренняя (из других регионов России), так и международная (из соседних Польши, Литвы и ряда государств СНГ) стала важным компенсационным фактором отрицательного естественного прироста и пополнения местных трудовых ресурсов. Экономика области опирается на строительную и транспортную отрасли, которые интегрированы с аналогичными отраслями в соседних государствах. Кроме того, она сильно зависит от поставок из «континентальной» России. Может получиться так, что предстоящее преобразование границ ЕС усилит изоляцию области по обоим направлениям.

С другой стороны, приток инвестиций в Калининград[19] в последние годы стимулирует экономическое развитие и соответственно — приток мигрантов из других, менее успешных в своем развитии, регионов России, а также из других стран. Согласно экономическим прогнозам российского правительства, через несколько лет Калининградская область станет одним из наиболее развитых в экономическом отношении регионов России. Если эти прогнозы станут реальностью, область станет еще более привлекательной для мигрантов. В связи с этим неизбежно встает вопрос: каким образом и на каких условиях общество, построенное на демократических ценностях, может обеспечить свободу передвижения тем, кто захочет жить и работать в Калининградской области.

На саммите Россия — ЕС, состоявшемся в ноябре 2002 г. в Брюсселе, было принято соглашение об особом режиме передвижения российских граждан через территорию Литвы по так называемому «упрощенному транзитному документу» (УТД). В соответствии с этим соглашением, должны быть приняты к применению два типа УТД. Для многократных поездок железнодорожным транспортом жители Калининградской области и других регионов России должны обратиться для получения УТД в Литовское консульство; после проведения необходимых проверок прошение может быть удовлетворено или отклонено. Тот же режим предусматривается для лиц, передвигающихся на автомобильном транспорте. Что касается разовых поездок поездом, УТД может быть выдан транзитным пассажирам на основании данных их российских паспортов (после 31.12.2004 — только при наличии заграничных паспортов) при приобретении железнодорожного билета. УТД призван быть статистическим и миграционным документом, контролирующим проезд транзитных пассажиров через территорию, которая в самое ближайшее время станет частью общего европейского пространства. Введение механизма УТД представлялось наиболее разумным решением проблемы при существующих и возможных в ближайшей перспективе обстоятельствах.

Однако, год спустя после Брюссельского саммита практический механизм транзита все еще остается нерешенным вопросом, дискуссии по которому продолжаются в двустороннем порядке. Несмотря на то, что Литва на словах соглашается следовать решениям ЕС по этому вопросу, на деле она стремится увязать условия регулирования транзита со своими политическими интересами. Так, урегулирование вопроса о «спорных территориях» на российско-литовской границе[20] оказывается тесно связанным с условиями «Калининградского транзита». Таким образом, даже тогда, когда до расширения Европейского Союза осталось совсем немного времени, вопрос Калининградской области остается политически болезненным и технически нерешенным во взаимоотношениях Россия — ЕС.

Миграционная политика: важность комплексного подхода

Все вышеизложенные соображения характеризуют Россию, Украину и Беларусь как активных участников потоков международной миграции, выступая одновременно в качестве стран, посылающих и принимающих мигрантов, а также транзитных стран. Разнообразие форм миграции, характерных для этого региона, в контексте сложившихся демографических и экономических тенденций обусловливает необходимость осторожного, учитывающего все возможные последствия, подхода при осуществлении миграционной политики.

К сожалению, регулирование миграции в рассматриваемых странах отличается низкой эффективностью, что связано с отсутствием четкой концепции миграционной политики, часто происходящими структурными реорганизациями государственных ведомств, занимающихся вопросами миграции, и сменой руководящих лиц, с неповоротливостью и частичной коррумпированностью бюрократического аппарата, отсутствием опытных кадров и нехваткой финансовых средств. Важным дополнительным фактором в этом списке является также недостаточно тесное сотрудничество между правоохранительными органами и миграционными службами государств бывшего СССР и их коллегами из соседних стран, в частности, в борьбе с незаконной миграцией.

В большинстве государств СНГ в течение пост-советского периода было принято большое число законодательных актов в области миграции, беженцев и гражданства, хотя зачастую нормативные меры либо не решали связанные с миграцией проблемы во всем их многообразии либо противоречили друг другу. Они практически не подкреплялись подзаконными актами, детализирующими механизм осуществления законов, оставались малопонятными для сотрудников правоохранительных органов, не имеющих надлежащей подготовки, выполнялись непоследовательно или не выполнялись вообще и редко осуществлялись принудительно в судебном порядке. Это и понятно: законы о гражданстве, беженцах и вынужденных переселенцах, о социальных гарантиях для международных мигрантов разрабатывались в течение очень короткого периода времени после их возникновения как суверенных государств, когда возникла срочная потребность в формировании национального законодательства. Законы создавались в спешке, в условиях превалирования панических и/или вынужденных потоков мигрантов. Однако в течение последнего десятилетия ситуация изменилась, так что принятые в первые годы независимости законы оказались устаревшими.

В последние 3-4 года разрабатывались новые пакеты законов. В России в 2002 г. были приняты новые законы о правовом статусе иностранных граждан и о гражданстве. В Украине в январе 1999 г. был издан президентский указ, касающийся вопросов иммиграционного контроля, в 2001 г. приняты новый закон о гражданстве, закон об иммиграции и измененный закон о беженцах. На рассмотрении находились законопроекты о государственных границах и службе иммиграционного контроля, о процедуре предоставления убежища.

В то же время очевидно недостаточно двусторонних межправительственных соглашений в области международной миграции, в частности, касающихся обеспечения социальной защиты трудовых мигрантов из одной страны, работающих на территории другой страны[21].

Неразвитое и не адекватное реалиям национальное законодательство искусственно сужает легитимное поле для законной миграции и соответственно расширяет масштабы незаконной миграции. Однако, миграционное законодательство развивается не в вакууме. Оно является проявлением официальной миграционной политики. В России, например, дискуссия о концепции миграционной политики продолжается уже более десяти лет, однако, до сих пор не сформировалось единой позиции в этом отношении ни среди политиков, ни в обществе в целом. Многие призывают сейчас к ужесточению миграционной политики, особенно в области иммиграции и транзитной миграции. В том случае, если это будет означать совершенствование пограничного контроля, ограничение незаконной миграции и нелегальной занятости, такая жесткость может быть оправдана. Однако, если она будет направлена на ограничении трудовой миграции и иммиграции на постоянное место жительства в Россию, она может нанести ущерб национальным интересам страны (главным образом, экономическим и демографическим интересам).

Кроме несовершенства законодательной базы в области регулирования миграции, другие проблемы связаны с ведомственной чехардой.

Например, в России миграционная политика в течение последнего десятилетия оказалась одним из наиболее неопределенных и нестабильных элементов федеральной правительственной политики. В 1992 г. была учреждена Федеральная миграционная служба (ФМС). В своей деятельности она ориентировалась преимущественно на вынужденных мигрантов, в соответствии с тем, как складывалась миграционная ситуация в то время. Однако, другие формы международной миграции совершенно выпали из поля ее зрения. Когда в 2000 г. ФМС была ликвидирована, функции по регулированию миграции были переданы Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики. Само название министерства говорит о том, что миграция воспринималась преимущественно как внутренний процесс. Международная миграция вновь оказалась забыта. Год спустя, в сентябре 2001 г. Министерство было ликвидировано, и с февраля 2002 г. управление миграционными процессами, как и миграционная политика, оказались в ведении Министерства внутренних дел. На этот раз во главу угла была поставлена деятельность, направленная на борьбу с незаконной миграцией. После террористических атак в США в мире развернулась широкая кампания борьбы с терроризмом, которая в конкретных российских условиях стала синонимом борьбы с миграцией в Россию в целом.

Однако мировой опыт борьбы с незаконной миграцией убедительно доказывает, что она не может быть преодолена путем «административной атаки». Для России этот вопрос особенно чувствителен, поскольку большая часть миграций на территории бывшего Советского Союза является результатом исторических причин, и меры в отношении этих миграций должны быть иными, чем в отношении миграций извне региона. Поэтому важно соблюсти баланс между запретительными и регулирующими мерами миграционной политики. Конечно, России необходимо улучшить состояние пограничного контроля. Конечно, на повестке дня стоит развитие международных инструментов, таких как соглашения о реадмиссии. Конечно, российское законодательство должно быть усовершенствовано в плане разработки наказаний за организацию и пособничество в торговле мигрантами и нелегальную переправку граждан третьих стран через территорию России. Однако эти запретительные меры не должны вступать в противоречие с реальностью, а именно с тем, что сотни тысяч «незаконных» мигрантов из стран бывшего СССР являются де факто постоянными жителями России. Обследование незаконных мигрантов из Украины в Москве в 2000 г.[22] показало, что 20% респондентов живут в Москве уже более трех лет; из них 50% — более пяти лет. Люди живут семьями, не имея регистрации. Тот факт, что они имеют работу и источник дохода в России, говорит о том, что они нужны здесь. А тот факт, что они не имеют законного статуса, скорее всего говорит о том, что они вынуждены к этому. Нормальный человек не любит сидеть на шатком стуле и платить взятки за то, чтобы ребенка приняли в детский сад или школу, чтобы попасть в больницу и т.д. В то же время сложные бюрократические процедуры, связанные с регистрацией, получением гражданства или даже заключением трудового контракта, оставляет этих мигрантов «на незаконном поле». Получается, что само государство становится причиной роста незаконной миграции.

При разработке стратегии сотрудничества в области регулирования миграции между ЕС и Россией следует иметь в виду, что вместе с окружающими ее «новыми суверенными государствами», это пространство представляет собой самостоятельную миграционную систему. Нынешнее и будущее развитие этой системы во многом определяется различиями в демографических и экономических потенциалах между странами региона, на фоне которых, с одной стороны, формируется тенденция образования единого рынка труда, а с другой стороны, существуют сложившиеся тесные взаимоотношения системы в целом с европейскими странами, особенно с вступающими в ЕС государствами.

Более или менее утвердившимся является мнение о том, что стихийный характер миграционных процессов на территории России и других государств СНГ должен быть поставлен в законные рамки. Это касается как временных, так и постоянных миграций. После того, как будет создана легитимная база для регулирования миграции, откроются более широкие возможности для международного сотрудничества и соглашений в этой области.

Как нам представляется, миграционная политика должна стать сферой активного сотрудничества между всеми заинтересованными сторонами: странами происхождения мигрантов, странами их назначения и транзитными государствами. Эффективность такого сотрудничества непосредственно зависит от того, насколько будут поняты и учтены взаимные интересы. Нынешние острые вопросы, относящиеся к миграции, такие как Калининградский транзит, подчеркивают правильность этой идеи.

Поле, на котором может развиваться сотрудничество между расширяющимся Европейским Союзом и его восточными соседями, обширно и может охватывать различные аспекты — от технической помощи до линии на постепенное углубление интеграции в ЕС.

В связи с этим определенный интерес представляет собой предложение, сделанное президентом Владимиром Путиным относительно возможного включения России в Шенгенское пространство и обеспечения безвизового въезда в Европу для российских граждан. В настоящий момент это предложение может показаться абсурдным и нелепым. Однако обстоятельный анализ такой перспективы может доказать обратное. Подразумевается, что когда страна намерена вступить в Шенгенское пространство, она должна принять на себя определенные обязательства, касающиеся укрепления ее границ с третьими странами. В случае с Россией речь идет об усилении пограничного контроля на ее восточных рубежах, совершенствовании контроля за передвижением транзитных мигрантов, развитии общей миграционной базы данных, борьбе с незаконной миграцией во всех ее формах, с нелегальной переправкой мигрантов, в частности. Кто окажется в выигрыше от таких позитивных изменений в области миграционного регулирования в России? Сама Россия — конечно. Ее западные соседи — государства расширяющегося ЕС — несомненно. Можно лишь напомнить: происходящие в настоящее время изменения в миграционных тенденциях в Европе еще совсем недавно казались нереальными, однако, теперь мы стали свидетелями глубоких позитивных перемен в расширяющемся миграционном пространстве Европы (или Европейской миграционной системе, если вновь следовать концепции миграционных систем).

Заключение

Достижение согласованных решений — это всегда длительный и трудный процесс, в ходе которого выявляются проблемы и неоднозначные обстоятельства, требующие обсуждения. По мере развития ситуации возникают все новые и новые вопросы. В настоящее время, когда в Европе все более четко проявляются тенденции к интеграции и сближению национальных интересов, сотрудничество в области миграционной политики со «странами-аутсайдерами» становится жизненно важным для всех сторон, вовлеченных в миграционные потоки.

Миграция с востока в государства Европейского Союза (как граждан восточноевропейских стран, так и транзитных мигрантов, преимущественно из Азии) может оказать серьезное влияние на социальные, экономические, демографические, культурные, этнические процессы в странах Центральной и Восточной Европы. Анализ этих миграций является особенно актуальным в контексте предстоящего расширения Европейского миграционного пространства.

Восточноевропейские государства, которые остаются вне ЕС в обозримом будущем, должны прийти к пониманию того, что по другую сторону их западной границы находятся не просто отдельные страны-соседи, но сообщество государств с единой миграционной политикой. Аналогично, соседями Европейского Союза с востока являются не только Украина, Беларусь или Россия с присущими им особенностями их внутренней миграционной ситуации, но также вся Евразийская миграционная система, в рамках которой можно говорить об общих тенденциях и перспективах.

Понимание этого обстоятельства позволяет выбрать наиболее приемлемый подход к разработке стратегии миграционной политики и практического диалога между странами назначения и происхождения мигрантов и странами транзита, что обеспечит, наконец, положительный сдвиг в характере миграционной политики от ретроактивного к перспективному. Поскольку Евразийская миграционная система отличается многообразием структуры миграционных потоков, которая со временем претерпевает изменения, эффективная миграционная политика должна быть также многоуровневой, включающей и регулирование трудовой миграции, и предотвращение незаконной миграции, и борьбу с нелегальной продажей мигрантов, и другие меры. Существование различных категорий международных мигрантов, пересекающих восточные границы расширяющегося Европейского Союза, означает, что в миграцию вовлечены различные типы людей, руководствующихся разными мотивами; при этом их передвижением управляют разные институциональные структуры. Закономерность такова, что чем меньшую роль в управлении миграцией берет на себя государство и международные организации, тем большую роль в этом процессе играют неформальные, часто криминальные структуры, специализирующиеся на незаконной перевозке мигрантов и их продаже.

Принимая это во внимание, многообещающим направлением совершенствования управления процессами международной миграции в регионе может быть развитие программ, обеспечивающих законные возможности миграции, как постоянной, так и временной (например, в рамках совершенствования информационного обеспечения потенциальных мигрантов с особым акцентом на преимущества легальной занятости; возможного расширения государственного контроля над рынком дешевого, неквалифицированного труда путем улучшения трудового законодательства; развития двусторонних межправительственных соглашений о занятости и социальном обеспечении мигрантов из восточноевропейских стран).

Незаконная миграция из Евразийской миграционной системы и через нее является наиболее болезненным вопросом в сотрудничестве двух соседствующих регионов в миграционной сфере. Важно понимать, что мотивации незаконных мигрантов чаще всего связаны с экономическим причинами, т.е. соображениями трудоустройства. Следовательно, их численность непосредственно зависит от возможностей трудоустройства на рынках труда принимающих стран. Наиболее привлекательным для незаконных мигрантов является «теневой» сектор рынка труда. Значит, наиболее эффективным средством ограничения незаконной миграции может быть государственный контроль над внутренним рынком труда и его регулирование. Здесь следует заметить, что Россия, являясь центром Евразийской миграционной системы, выступает в настоящее время страной, принимающей трудовых мигрантов (преимущественно незаконных) во все возрастающем масштабе, и эта ее роль может усилиться по мере дальнейшего позитивного развития ее экономики. Это обстоятельство отражает новые перспективы развития миграционной ситуации на континенте. В то же время практическое сотрудничество между ЕС, с одной стороны, и Россией, Украиной и Беларусью, являющимися важным звеном миграционной цепи, связывающей Азию и Европу, с другой стороны, несет в себе большой потенциал сокращения незаконной транзитной миграции в регионе.

Еще одно соображение, которое является важным в этом контексте, связано с тем, что борьба с незаконной миграцией неизбежно сопровождается ущемлением прав и свобод граждан. Нельзя вновь не сказать о том, что альтернативным путем является развитие легитимных, законных форм международной миграции, особенно трудовой миграции. На этом и должно быть сконцентрировано практическое сотрудничество между ЕС и ее восточными соседями в свете предстоящего расширения Европейской миграционной системы.

Назад    к части 1    к части 2