Две миграционные системы в Европе: тенденции развития и перспективы взаимодействия

Часть 2

Назад к части 1                                                      Далее к части 3

Беженцы и лица, ищущие убежище

Динамика потоков беженцев из Евразийской миграционной системы вовне, в частности, в государства расширяющегося Европейского Союза, находится в непосредственной зависимости от того, как складывается ситуация внутри этой системы. В течение последнего десятилетия Россия приняла более 3 миллионов беженцев из «новых суверенных государств». В 2000 г. в стране находились 667 093 беженцев и вынужденных переселенцев[1] (из них 25 535 имели статус беженцев и 641 558 были вынужденными переселенцами), в то время как более полумиллиона лиц, которые получили статус беженцев или вынужденных переселенцев в начале 1990-х гг., утратили его между 1998 г. и 2000 г.[2].

Таблица 4
Ходатайства о предоставлении убежища, поданные гражданами стран бывшего СССР (кроме прибалтийских государств) в Европе, по странам подачи ходатайства, 1998-2001 гг. (человек)

Примечания:

Данные выведены на основе предварительных данных за месяц и поэтому могут отличаться от официальных данных за год.

В Бельгии и Франции учитывается только число ходатайств от основных аппликантов.

В Германии члены семей аппликантов учитываются только в том случае, если от них есть отдельные ходатайства.

Данные по Великобритании включают оценку количества членов семей аппликантов.

Данные по другим странам включают всех лиц, обращающихся с ходатайством о предоставлении убежища.

Источник: Данные правительств европейских стран; составитель — УВКБ ООН.

Кроме того, по состоянию на конец 2000 г., УВКБ ООН зарегистрировало в России 9180 беженцев из стран, не входящих в пространство бывшего СССР (из них 7 862 афганца). В Украине 2961 человек получили статус беженца, причем 72,6% из них были из государств, не относящихся к бывшему СССР (преимущественно афганцы). Помимо этого, в Украине насчитывалось 1893 лица, ищущих убежище, главным образом из Афганистана и Чечни, и 2844 лиц в ситуации, сходной с ситуацией беженцев, преимущественно грузины из Абхазии. Что касается Беларуси, там число беженцев не превышало 500 человек[3].

После ратификации в феврале 1993 г. Конвенции ООН 1951 г., касающейся статуса беженцев, и Протокола к ней 1967 г., Россия приняла на себя международные обязательства относительно беженцев и лиц, ищущих убежище. Однако на деле лица, ищущие убежище в России (и даже в большей степени в Украине, которая не ратифицировала вышеупомянутую Конвенцию), сталкивались с большими трудностями при регистрации их заявлений: им приходилось чрезвычайно долго ожидать прохождения процедур, связанных с определением статуса беженца, пребывая все это время без какого-либо правового статуса и материальной поддержки и часто подвергаясь преследованиям со стороны правоохранительных органов[4].

Помимо этого, в 1999 г. УВКБ ООН и ряд неправительственных организаций начали постепенно сворачивать свою деятельность в регионе, намереваясь переложить эту нагрузку на организации, занимающиеся развитием. К сожалению, последние оказались не готовы принять на себя такие обязательства. В результате положение вынужденных мигрантов достигло критической точки: уровень их бедности вырос, а гуманитарная помощь резко сократилась, в то время как помощь по линии организаций, занимающихся развитием, не предоставлялась вовсе. Столкнувшись с отсутствием какого-либо выбора, все большее число вынужденных мигрантов эмигрирует в европейские государства и другие страны мира по нелегальным каналам[5].

Таблица 5
Ходатайства о предоставлении убежища, поданные гражданами стран бывшего СССР (кроме прибалтийских государств) в Европе, по странам происхождения, 1998-2001 гг. (человек)

Примечания:

Данные выведены на основе предварительных данных за месяц и поэтому могут отличаться от официальных данных за год.

Данные по России включают граждан Российской Федерации, а также бывшего СССР, которые фактически проживают в России.

Источник: Данные правительств европейских стран; составитель — УВКБ ООН.

Представляется, что в этом заключается главная причина постоянного роста числа лиц, ищущих убежище, из государств бывшего Советского Союза в Европе: с 23 тысяч в 1998 г. до 54 тысяч в 2001 г., т.е. в два раза за четыре года (см. таблицы 4 и 5). Основными странами-поставщиками беженцев в регионе СНГ являются Россия, Украина, Армения и Грузия. Среди европейских государств наибольшее число ходатайств о предоставлении убежища от граждан стран бывшего СССР в 2001 г. получили Чехия (19%), Германия (19%), Франция (10%), Бельгия (10%), Норвегия (6%). Для сравнения: в 1998 г. список стран, получивших наибольшее число ходатайств, возглавляли Германия (34%), Нидерланды (15%) и Великобритания (13%) (см. таблицу 4). Эти изменения являются главным образом результатом ужесточения национальных законодательств в отношении предоставления статуса беженца в традиционных принимающих странах, в то время как в других странах (в особенной степени тех странах, которые переживают переход к демократическим нормам жизни) происходит переоценка иерархии социальных ценностей, и гуманитарная помощь приобретает в ней особое значение.

Совершенно ясно, что не все ходатайства о предоставлении убежища удовлетворяются и лишь малая часть аппликантов получает статус беженца. В последние годы все большее распространение получает практика использования канала вынужденной миграции экономическими мигрантами, которые стремятся таким образом улучшить свое материальное положение. Международными конвенциями по беженцам и национальными законодательствами разных стран однозначно признается, что лица, которые хотят покинуть свою страну, чтобы повысить жизненный уровень или найти лучшую работу, не могут претендовать на статус беженца.

Трудовая миграция

В течение 1990-х гг. законная трудовая миграция между расширяющимся Европейским Союзом (включая страны-кандидаты) и его восточными соседями устойчиво росла, что было отражением вхождения пост-социалистических государств в мировой рынок труда. Однако. несмотря на многочисленные прогнозы политиков, журналистов и даже некоторых ученых, Россия и другие страны бывшего СССР не стали крупными экспортерами рабочей силы за пределы пост-советского региона. По официальным оценкам, в общей сложности примерно 120 тысяч трудовых мигрантов насчитывается в настоящее время в европейских странах[6]. Основными причинами столь «скромного» числа трудовых мигрантов из бывшего СССР на европейском рынке труда представляются: «языковой барьер», который является естественным результатом долговременной изоляции стран региона за «железным занавесом»; слабая информационная база, касающаяся возможностей зарубежного трудоустройства; отсутствие в регионе опытных агентств по трудоустройству за рубежом; неблагоприятные условия вхождения в мировой рынок труда, что означает наличие жесткой конкуренции на европейском рынке труда, так что бывшие советские граждане вынуждены конкурировать с трудовыми мигрантами из других стран, многие из которых, в отличие от них, уже имеют опыт трудоустройства и проживания в странах, импортирующих рабочую силу, или могут рассчитывать на поддержку этнических миграционных сетей в странах-реципиентах[7].

Таблица 6
Численность трудовых мигрантов из государств бывшего СССР в некоторых европейских странах (тысяч)

Примечания и источники:

¹ Данные Евростата, 2002; ² Данные ОЭСР, 2002; ³ Данные национальной статистики (количество разрешений на работу, выданных в 2001 г.)

Вследствие этих причин миграция с целью трудоустройства оказалась ограничена преимущественно границами прежде единой страны и нацелена в основном на Россию, которая относительно более успешно переживает переходный к рыночной экономике период. В последние годы трудовая миграция стала превалирующей формой мобильности населения в Евразийской миграционной системе. Это делает особенно очевидной роль России как основного центра, притягивающего мигрантов как из государств бывшего Советского Союза, так и из других стран мира (Турции, Китая, бывшей Югославии и т.д.). Выше были упомянуты различия в уровне ВНП на душу населения между Россией и другими странами СНГ, особенно среднеазиатскими республиками.

Однако это лишь одна сторона вопроса. С другой стороны, важным фактором, определяющим приток трудовых мигрантов в Россию, является ситуация на рынке труда. Российский рынок труда находится еще в процессе формирования в соответствии с новыми экономическими условиями. Поэтому структура спроса и предложения на нем отличается несбалансированностью. Высокий спрос на представителей рабочих профессий и лиц, готовых заниматься физическим трудом в сельском хозяйстве, строительстве, транспорте, не покрывается за счет национальных трудовых ресурсов. Российские граждане не готовы или не хотят занять эти рабочие места из-за низкого уровня оплаты, непрестижности, тяжелых условий труда. Число только зарегистрированных в службах занятости свободных рабочих мест в целом по России составляет около 800 тысяч вакансий[8].

Однако официальная оценка ежегодного притока иностранной рабочей силы в Россию лишь в незначительной мере отражает реальную картину трудовой миграции в Россию, поскольку в значительной своей части этот процесс происходит в скрытой, нерегистрируемой, незаконной форме. Так, в 2001 г. в России было зарегистрировано 283 тысячи иностранных работников[9]. Общее число разрешений на работу, выданных за период 1992-2001 гг. составило более 1,5 миллионов. Однако, эти цифры являются лишь видимой частью айсберга: число незаконных рабочих оценивается в 3-4 миллиона. За этими цифрами скрывается огромный потенциал трудовой миграции, который существует в странах региона. В том случае, если в государственной миграционной политике России регулятивные меры возобладают над рестриктивными, Россия сможет использовать этот потенциал для развития своей экономики.

Что касается трудовой миграции из России и других государств бывшего СССР в страны-члены и страны-кандидаты Европейского Союза, то здесь наблюдается аналогичная тенденция — преобладание незаконных форм трудовой миграции над законными. В течение последнего десятилетия граждане ряда пост-советских стран сумели создать более или менее стабильные этнические миграционные сети в европейских государствах. Обследования трудовой миграции свидетельствуют о существовании развитых миграционных сетей молдаван (в Средиземноморском регионе, в частности, в Португалии, Италии, Греции, Израиле) и украинцев (в Центральной и Южной Европе)[10]. Миграционные сети, построенные устойчивых контактах с партнерами и работодателями в европейских странах, позволяют мигрантам находить там долговременную работу (обычно нелегальную) и создавать неформальные социальные институты, с помощью которых родственники мигрантов, их друзья, а также другие потенциальные мигранты из той же страны могут получать информацию о возможностях на местных рынках труда в принимающих странах, способах трудоустройства и т.д. С течением времени с помощью миграционных сетей потоки мигрантов из страны происхождения в страну назначения становятся самоподдерживающимися, самовоспроизводящимися.

По оценке Изабелы Корис, в Польше, Чехии и Словакии трудовые мигранты из Украины, России и Молдовы уже поставили свои страны в список пяти основных стран-экспортеров трудовых мигрантов[11]. По всей вероятности, эта оценка включает все категории экономических мигрантов (сезонных мигрантов, контрактных рабочих, приграничных рабочих, мелких торговцев-«челноков», незаконных мигрантов). Как бы то ни было, ужесточение пограничного режима, которое неизбежно будет сопровождать включение этих государств в ЕС, несомненно повлияет на эти миграционные потоки и может увеличить их незаконную составляющую.

Принципиально иной характер имеет встречный поток трудовых мигрантов из стран-членов и стран-кандидатов в ЕС в направлении России и других государств бывшего СССР. Это преимущественно высококвалифицированные специалисты, направляемые на работу своими компаниями, или молодые выпускники университетов, которые считают, что начинать карьеру легче не в своих собственных странах, а в странах с переходной экономикой, где, работая в местных отделениях транснациональных корпораций, они могут рассчитывать на более быстрый профессиональный и карьерный рост[12]. В качестве примера, таблица 7 показывает число работников из европейских стран, занятых в России в 2000 г. Все они имеют разрешения на работу и долгосрочный вид на жительство, что характеризует их как «классических» временных трудовых мигрантов.

Таблица 7
Иностранная рабочая сила из некоторых государств Европы, занятая в России, 2000 г.

Примечание: ¹ Исключая Турцию (20,915 разрешений на работу)

Источник: Federal Migration Service (2002) Information and Statistical Bulletin. No:1. FMS MVD RF, Moscow, pp. 172-175

Ситуация в области импорта рабочей силы из Европы в Россию и другие страны СНГ — которые испытывают потребность в высококвалифицированных специалистах для трансформации их экономики или потребность в иностранных инвестициях, которые обычно сопровождаются (в случае с менее развитыми странами) потоком менеджеров и специалистов из стран происхождения капитала — вряд ли претерпит серьезные изменения после расширения ЕС и введения нового миграционного регулирования.

Незаконная миграция

Масштабная незаконная миграция, будучи одной из характерных черт Евразийской миграционной системы, является предметом особой озабоченности Европейского Союза, особенно в свете его предстоящего расширения. В контексте новых миграционных тенденций на Европейском континенте незаконную миграцию часто называют наиболее болезненной проблемой и угрозой региональной безопасности.

Значительная по объему миграция даже сама по себе может быть вызовом национальной и региональной стабильности, поскольку она несет в себе экономические, социальные, этнические и прочие проблемы, особенно для принимающих стран. Однако, если значительная часть международной миграции в регион, внутри региона, через регион и за пределы региона происходит в неконтролируемой, незаконной или нелегальной форме, она может представлять собой угрозу региональной и международной безопасности. Именно это происходит в Евразийской миграционной системе.

Тенденция негативного отношения к миграции, получившая развитие после трагических событий 11 сентября 2001 г.[13], ведет к необоснованному отождествлению мигрантов, особенно незаконных мигрантов, с террористами и другими злоумышленниками. На деле борьба с терроризмом превращается в иррациональную борьбу с миграцией в целом. Сам термин «мигрант» приобретает негативное звучание. Это заблуждение — в том случае, если оно выражается в конкретных анти-миграционных действиях — может привести к результату, противоположному желаемому. Как свидетельствует опыт последних четырех десятилетий в области миграционной политики в различных странах мира, ужесточающие меры миграционной политики практически всегда сопровождаются ростом незаконной миграции (как это было в 1960-е гг. в США, в 1970-е и 1990-е гг. в Европе).

Для того, чтобы понять, что собой представляет незаконная миграция в определенном регионе, представляет ли она угрозу региональной безопасности и каким образом с ней можно бороться, очень важно принять во внимание всю сложную, «многослойную» структуру потоков незаконной/нелегальной миграции. В значительной части незаконные мигранты являются по своей природе трудовыми мигрантами. Это особенно справедливо в отношении миграционных потоков внутри Евразийской миграционной системы: подавляющее большинство незаконных мигрантов здесь — это мигранты, которые прибывают из государств бывшего СССР в поисках работы в Россию, где экономическое положение относительно более устойчиво, а на рынке труда с его огромным теневым сектором можно найти возможности для незаконной занятости. Многие мигранты предпочли бы законное трудоустройство, однако, его сфера искусственно сужена российским законодательством.

На деле получается, что сама экономическая система и ужесточающаяся миграционная политика в России провоцируют рост незаконной миграции. Мигранты, которые прибывают в Россию в поисках работы, гораздо легче находят рабочие места в теневом секторе занятости; там их не спрашивают о регистрации и прочих документах. Производство в теневом секторе экономики России оценивается Госкомстатом в четверть ВВП, а занятость в нем — в 15-30% от общего числа работников[14].

С конца 1990-х гг. отчетливо проявляется тенденция переориентации потоков трудовой миграции с законных форм на незаконные. Это связано как с ухудшением финансового положения многих промышленных предприятий, которые раньше официально нанимали иностранных рабочих, так и с ужесточением законодательства, касающегося найма рабочих-мигрантов.

Оценки численности незаконных мигрантов в России варьируют от 2 до 15 миллионов[15]. Представляется, что наиболее реалистичная оценка составляет 3-4 миллиона, однако, есть основания предполагать, что наметившаяся тенденция ужесточения миграционной политики может спровоцировать дальнейший рост незаконной миграции. Так, 25-кратное увеличение налога на работодателей за найм иностранных работников, принятое в 2002 г., может лишь способствовать тому, что еще многие трудовые мигранты окажутся в незаконном статусе.[16].

Нет нужды здесь говорить о негативных последствиях незаконной миграции. Они хорошо известны и, в общем-то, типичны для всех стран, которые сталкиваются с этом явлением. Для России, пожалуй, «степень негативности» этих последствий даже выше, поскольку незаконные мигранты дезорганизуют еще не сформировавшийся национальный рынок труда, увеличивают ниши незаконной занятости и таким образом тормозят процесс перехода к рыночной экономике. Кроме того, поскольку незаконные мигранты не имеют каких-либо трудовых или социальных гарантий, для того, чтобы выжить, они вынуждены использовать механизмы этнической солидарности. Часто это приводит к формированию закрытых этнических образований, которые действуют в сообществе с организованными преступными группировками. В результате, в обществе нарастают враждебные настроения в отношении мигрантов, возникают ультраправые партии, происходят погромы.

К сожалению, реакция российских властей на негативные последствия незаконной миграции распространяется на всю международную миграцию в целом. В результате нарастает запретительный характер миграционной политики, сконцентрированный на усилении миграционного контроля и отработке механизмов депортации. Альтернативные меры, такие как легализация (амнистия) мигрантов и расширение легального поля миграции, оказываются вне поля зрения правительственных служб, ответственных за разработку и осуществление миграционной политики.

Очевидно, однако, что нерегистрируемые трудовые мигранты из государств бывшего СССР — это не единственная группа незаконных мигрантов в России; их дополняют транзитные мигранты из азиатских и африканских стран, которые используют пост-советское пространство как транзитный евразийский «коридор», открывающий путь в Западную Европу (более подробно будет рассмотрено ниже). Более того, весьма часто Россия рассматривается как «промежуточная станция» незаконными мигрантами из других стран СНГ, которые стремятся в конечном счете попасть на Запад; здесь они зарабатывают деньги для дальнейшего транзита и приобретают некую психологическую адаптацию к пребыванию в незаконном статусе, находясь в более или менее благоприятных обстоятельствах (общий язык, схожие трудовые традиции и требования и т.д.).

В последние годы незаконная миграция оказалась в фокусе политических и общественных дискуссий и в России, и в Украине и в Беларуси. Не будет преувеличением сказать, что из числа проблем, связанных с международной миграцией, именно незаконная миграция и ее последствия для экономики и общественной жизни этих стран являются наиболее обсуждаемыми как на правительственном уровне, так и среди ученых и в средствах массовой информации. Еще большую актуальность этой дискуссии придает перспектива расширения ЕС и связанное с этим ужесточение миграционного режима.

Страны Европейского Союза, как и страны-кандидаты, очевидно озабочены проникновением незаконных мигрантов с территории России, Украины и Беларуси. В то же время тот факт, что большая часть граждан СНГ (или в более широком смысле — граждан различных стран, прибывающих из государств СНГ или через них), которые работают в европейских государствах, являются незаконными мигрантами, — этот факт в значительной степени связан с жесткой миграционной политикой ЕС. Эти люди обычно прибывают в европейские страны не с уже подписанным трудовым контрактом, а лишь с туристической визой (или, быть может, с фальшивыми документами) и остаются там работать сверх установленного визой срока в незаконном статусе. Мужчины чаще всего находят работу в строительном секторе или сельском хозяйстве, а женщины — в качестве домашней прислуги или в секс-индустрии. Вероятно, выявить их не столь уж и сложно, однако, отсутствие соглашений о реадмиссии делает их депортацию сложным и малоэффективным процессом. Кроме того, не следует забывать о том, что дешевый труд незаконных мигрантов, лишенных каких-либо прав, является исключительно выгодным для работодателей в принимающих странах. В этом заключается основная причина продолжающегося роста незаконной миграции, несмотря на противодействующие ей официальные меры, принимаемые во многих странах.

Просроченные визы, отсутствие разрешений на работу, неоформленные взаимоотношения с работодателями являются наиболее частыми причинами незаконного статуса тысяч трудовых мигрантов из России и других государств бывшего СССР, находящихся на территории ЕС. В результате они оказываются вне рамок социальной и юридической защищенности и лишаются помощи со стороны своих правительств в случае ущемления их прав. Для государства эта ситуация оборачивается формированием негативной «репутации» поставщика незаконных мигрантов на мировой рынок труда. Для будущих трудовых мигрантов — подозрительностью принимающей стороны при трудоустройстве и оформлении визы. Многочисленны, например, случаи отказов в визе гражданам СНГ, желающим принять участие в молодежных международных программах трудоустройства Work & Travel, Work & Study, Au Pair. Причина этого — частые нарушения молодыми россиянами, украинцами и т.д. условий трудоустройства, незаконное пребывание в стране сверх разрешенного срока.

Назад к части 1                                                      Далее к части 3