Политика в области миграции

Миграция — это лишь рефлексия на существующую организацию экономических отношений

Анализ современной ситуации

• Уменьшение потоков в Россию связано с изменением обстановки как в странах СНГ и Балтии, так и в самой России. К настоящему времени остановлены военные действия во всех регионах крупных конфликтов в странах СНГ, что привело к сокращению потоков вынужденной миграции. Кроме того, контингенты, наиболее недовольные местными условиями и инициативные, успели выехать раньше, а оставшиеся с течением времени постепенно адаптируются к новым условиям. Россия, со своей стороны, теряет привлекательность из-за периодических военных действий в Чечне, политической нестабильности (особенно в 1998-1999 гг.), сложных и запутанных бюрократических процедур, связанных с переселением, неустойчивости рубля. (Кризис в августе 1998 г. вызвал сокращение иммиграции в Россию на 20% и такое же увеличение эмиграции только за 4 месяца до конца этого года.)
• Выезд из России в страны СНГ и Балтии упал с 692 тыс. человек. В 1989г. до 130 тыс. человек. В 1999 г., вопреки широко распространенному мнению, именно резкое (пятикратное) сокращение выезда из России, а не увеличение въезда в нее привело к беспрецедентному подъему миграционного прироста России за счет бывших партнеров по Союзу.
• Миграционные связи России со странами СНГ (кроме Украины и Белоруссии), а также странами Балтии приобрели односторонний характер, выезд из России туда почти прекратился. Резкая асимметрия в движении населения между соседними странами не свойственна нормальным миграциям и свидетельствует о сохраняющейся социальной напряженности на постсоветском пространстве.
• В то же время между Россией, Украиной и Белоруссией сохраняется двусторонний миграционный обмен, хотя и на более низком уровне, чем до распада СССР. Это неоспоримое свидетельство очень тесных связей народов этих стран на низовом уровне. Эти связи выдержали испытание на прочность в течение прошедшего десятилетия, вопреки сепаратистским действиям некоторых политиков и административным попыткам взять под контроль движение между странами, в частности между Украиной и Россией.
• Взрыв национализма в постсоветских странах и некоторых российских республиках, сужение возможностей для образования на русском языке и сужение сферы его употребления, ограничения в правах обусловили острый кризис идентичности русских и других русскоговорящих и их массовую репатриацию. Кризис идентичности русских усугубляется развалом бывшего государственного сектора экономики, остановкой предприятий, особенно принадлежащих к ВПК и машиностроению, тяжелой промышленности, где в основном и было занято это население.
• В 1996-1998 гг. чистый приток русских из стран СНГ и Балтии в Россию находится в пределах 220-270 тыс., что в 2-3 раза меньше, чем в первой половине 90-х, а в 1999 г. приток составил всего 104 тыс. человек. Сокращение выезда русских из стран СНГ в меньшей степени связано с уменьшением численности русских или улучшением их положения там, а в большей степени с ухудшением ситуации и трудностями устройства в России. Как показывают исследования, доля русских, желающих возвратиться в Россию, в странах Центральной Азии, особенно в Узбекистане и Казахстане, растет, но нет оснований ожидать их масштабной репатриации из стран Балтии, не говоря уже об Украине и Белоруссии.
• На сегодняшний день реальный потенциал русской репатриации можно оценить примерно в 4 млн. человек, из них на долю России можно отнести 3-3,5 млн. человек. Остальная часть выедет на Украину и в Белоруссию. Половина потенциальных репатриантов приходится на долю Казахстана. К этому необходимо добавить около полумиллиона репатриантов из числа других народов России, которые возвращаются в Россию примерно с такой же скоростью, как и русские. Размеры потенциальной репатриации значительны и требуют действенных государственных решений, но это далеко не 25 млн. человек, которыми часто оперируют различные политики иногда по неведению, но чаще в целях шантажа правительства и населения.
• Миграция из стран СНГ и Балтии носит ярко выраженный вынужденный характер. На 1 января 1999 г. в России насчитывалось 1 106 644 беженцев и вынужденных переселенцев, из них 933 031 человек прибыли из стран СНГ и Балтии, 173 119 — внутренние перемещенные лица. Лица, получившие статус беженца или вынужденного переселенца, составляют 16% от общего числа прибывших из стран СНГ и Балтии с 1992 г., когда началось предоставление статусов. Три четверти статусных вынужденных мигрантов — русские.
• Начиная с 1994 г. в Россию возобновился приток мигрантов всех без исключения титульных национальностей стран СНГ, составивший за 1994 — 1999 гг. 800 тыс. человек, 18% суммарного миграционного прироста за счет этих стран. Этот приток не является угрозой России, как иногда полагают. Напротив, его возобновление — свидетельство восстанавливающегося доверия к России со стороны населения постсоветских стран, равно как и относительно лучшего экономического положения России. Кроме мигрантов, переезжающих на постоянное жительство, в Россию из стран СНГ идет большой поток временных трудовых и коммерческих мигрантов. Их трансферты составляют весомую часть доходов стран СНГ (например, по данным обследований в Армении и Азербайджане, трансферты от работающих в России получало каждое 3 — 4-е домохозяйство). Хотя таким путем осуществляется вывоз денег из России, трансферты спасают многие страны СНГ от голода, тем самым стабилизируя социальную обстановку на границах России.
• После введения закона о свободе въезда и выезда в России получила развитие незаконная иммиграция, масштабы которой оцениваются в 1-1,5 млн. человек, 30 тыс. находится на учете в УВКБ ООН. Незаконные иммигранты — это в основном беженцы из Афганистана, стран Африки и др., а также трудовые мигранты из Китая. При этом одномоментное присутствие китайцев, по данным исследований, не превышает полумиллиона человек, в том числе в пограничных регионах Восточной Сибири и Дальнего Востока не более 300 тыс. человек. Статус беженца получили в России лишь 352 человек, прибывших не из СНГ и Балтии. На незаконном положении находится значительная часть трудовых мигрантов из стран СНГ.
• Внутри России происходит отток населения из северных и восточных регионов в центр и на юго-запад страны. Быстрее всего сокращается население северных районов Дальнего Востока: по сравнению с 1989 годом население Чукотки и Магаданской области уменьшилось наполовину, Камчатской — почти на 20%, Сахалинской — на 15%, Дальневосточного региона — в целом на 10%. Отток населения с севера — закономерный результат поворота экономики к рыночным отношениям, благодаря которым сразу же обнаружилась его перенаселенность и неэффективность хозяйства. С другой стороны, поворот к рынку усилил привлекательность староосвоенных районов с развитой инфраструктурой, довольно плотно населенных и выдвинутых в сторону развитых западных стран. Именно в этих районах быстрее, чем в других местах, развивается частный сектор и существуют лучшие условия для альтернативных заработков. Мигранты из стран СНГ и Балтии тоже предпочитают селиться в центральных и юго-западных районах. В последнее десятилетие получили приток населения Волго-Вятский и Центрально-Черноземный районы и Урал, большинство областей Северо-Западной и Центральной России, ранее в течение длительного времени "отдававших" население. Тем не менее приток мигрантов не смог полностью компенсировать естественную убыль населения даже в этих районах интенсивного притока. Поэтому говорить об их перенаселенности не приходится.

Миграционная стратегия

Определение стратегии необходимо для того, чтобы миграционная политика на период до 2010 г. не вошла в противоречие с долгосрочными тенденциями и целями.

Миграционная стратегия России в решающей степени обусловливается перспективной демографической ситуацией. Согласно всем прогнозам после 2005 г. в России начнется стремительная естественная убыль трудоспособного населения, достигающая примерно 1 млн человек в год. Труд будет одним из самых дефицитных, если не самым дефицитным ресурсом в России. Вероятно, до 2010 г. убыль трудовых ресурсов не будет сильно ощущаться, так как может быть компенсирована за счет сокращения накопленной безработицы и некоторого повышения пенсионного возраста. Но если в России начнется устойчивый выход из экономического кризиса, единственным источником пополнения ее трудовых ресурсов в будущем может быть только иммиграция. Следовательно, перспективная миграционная политика России — это прежде всего иммиграционная политика.

Вероятные риски

• Возможность усиления конфликтогенной обстановки на Северном Кавказе в связи с "эхом" чеченской войны, этническим размежеванием кавказских народов, выездом русских, с одной стороны, и миграцией кавказских народов в Ставропольский и Краснодарский края — с другой.
• Усиление мигрантофобии в обществе, особенно по отношению к кавказцам как следствие военных действий Чечне. Это чревато повышением социальной напряженности в обществе и опасностью его дезинтеграции.
• Возникновение напряженности на границе с Казахстаном вследствие взаимных нарушений пограничного режима.
• Резкое снижение образовательного и культурного уровня населения Казахстана и особенно Средней Азии из-за отказа от изучения русского языка в системе общего образования. Это уже резко ограничивает доступ молодежи этих стран в высшие и профессиональные учебные заведения в России, а в будущем станет серьезным препятствием выходу избыточной рабочей силы из этого района на рынок труда России и осложнит взаимодействие России с этими странами.
• Отсутствие понимания и во властных структурах, и в обществе необходимости постепенного налаживания сотрудничества с китайцами на российской территории, что может привести к постепенной утрате контроля за регионами, примыкающими к границе с Китаем.
• Рост преступности, связанной с незаконной миграцией, особенно распространением наркотиков.

Цели миграционной политики до 2010 г.

Исходя из этого, главным направлением миграционной политики России должно быть не ограничение иммиграции и другие охранительные мероприятия, а обеспечение интеграции мигрантов в российский социум и воспитание толерантности к мигрантам.

Управляющие усилия должны быть направлены на формирование гражданской идентичности россиян взамен акцентировки на этнических различиях.

Краткосрочная миграционная политика должна исходить из решения актуальных задач, но не входить в противоречие с долгосрочными целями.

Практические меры

По обеспечению свободы передвижения.

Свобода передвижения является одним из главных атрибутов рыночной экономики и демократического общества. Реализация этой конституционной нормы предполагает систему взаимоувязанных мероприятий, среди которых важнейшими являются следующие:

1. Действительное решение проблемы прописки — переход от разрешительной на заявительную регистрацию. Реализация этой нормы требует:

• разработки и внедрения альтернативной системы учета населения (путем регистра, дактолоскопии или других мер);
• разработки механизма действенного обеспечения защиты частной собственности, прежде всего жилищной (в настоящее время владельцы жилья часто отказывают квартиросъемщикам в регистрации из-за боязни потерять жилье).

Эта работа требует совместных усилий заинтересованных ведомств и могла бы проводиться в рамках специальной правительственной комиссии.

2. Отмена ограничений на регистрацию по месту жительства, которые существуют во многих субъектах Федерации и городах. Чаще всего ограничения распространяются на областные центры. Наиболее жесткие ограничения существуют в Москве. До тех пор пока столица страны повернута спиной к мигрантам, их проблемы не могут быть удовлетворительно решены, так как на Москву равняются другие города. Опасения, что стоит только открыть шлюзы, как Москва будет наводнена мигрантами, не имеют оснований, поскольку количество мигрантов регулируется возможностями заработков. Москва и сейчас наводнена мигрантами, но большинство из них не зарегистрированы и поэтому считаются незаконными. Это создает условия для вымогательств со стороны милиции, а также способствует нарушению порядка со стороны мигрантов.

По созданию благоприятных условий для репатриации и регулированию миграции из стран СНГ.

В условиях крайне ограниченных возможностей финансовой помощи репатриантам протекционистская политика государства может заключаться в устранении препятствий для их самостоятельного обустройства. Для этого могут быть предложены следующие меры:

1. Снятие ограничений на регистрацию мигрантов в крупных городах. Именно в таких городах существуют наиболее благоприятные возможности для заработков (хотя бы уличной торговлей), а значит, самообеспечения мигрантов. Проведенные исследования в унисон свидетельствуют, что мигранты, поселившиеся в крупных городах, быстрее интегрируются, быстрее находят или сами инициируют работу, адекватную уровню их профессиональной подготовки, и решают жилищные проблемы. Они реже обращаются за помощью к государству и требуют предоставления статуса вынужденного переселенца. Кроме того, обособленность жизни в городах резко уменьшает риск конфликтов между мигрантами и местным населением.

Ограничения регистрации в крупных городах толкают мигрантов в более трудные условия — в сельскую местность и малые города, где бывшим жителям крупных городов, каковыми является большинство репатриантов, интегрироваться крайне трудно и где стали обычными напряженные отношения мигрантов с местным населением.

2. Смягчение требований обязательной увязки обеспечения социальных гарантий с принятием российского гражданства. Такие требования ставят мигрантов в очень жесткие условия, так как вынуждают отказываться от гражданства страны исхода, тем самым отрезая себе пути назад в случае неудачи. Можно было бы обусловить принятие российского гражданства определенным, но достаточно длительным сроком (например, 3 года).

3. Россия как правопреемница СССР должна взять на себя ответственность за последствия для населения внезапного распада страны. Во время ликвидации СССР его бывшим гражданам не было дано никаких гарантий относительно преемственности основных гражданских прав. Население до сих пор ощущает последствия этого: многие семьи оказались разделенными новыми границами и их общение затруднено таможенными и визовыми барьерами; многие испытывают затруднения при подтверждении трудового стажа, оформлении пенсий, не говоря уже о правах на наследство.

Важным шагом могло бы стать публичное признание вины перед бывшими гражданами СССР хотя бы одного из его ликвидаторов.

Бывшим гражданам СССР необходимо обеспечить свободное передвижение в пределах СНГ. При этом в России регистрация по месту жительства должна осуществляться независимо от наличия гражданства России.

Обеспечение свободы передвижения граждан явилось бы серьезным вкладом в интеграцию СНГ.

В отношении помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

Россия, единственная из стран СНГ, где создана государственная система помощи этим категориям мигрантов, которая регулируется законами "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". Однако ясно, что оказать помощь накопленному количеству статусных мигрантов государство не в состоянии.

Целесообразно ограничить предоставление статуса вынужденного переселенца, сузив контингент возможных претендентов:

• лицами, эвакуированными в чрезвычайных обстоятельствах или бежавшими от таковых;
• социально не защищенными группами населения.

Одновременно необходимо расширить оказываемую помощь лицам, получившим статус, и обеспечить ее гарантированность.

Остальные мигранты должны в основном рассчитывать на собственные силы, и в этом им должно помочь снятие указанных выше ограничений.

Необходимо вывезти из зон конфликтов (из Таджикистана, Абхазии, Чечни) желающих переехать в Россию одиноких, стариков.

В дальнейшем не должно поощряться создание изолированных переселенческих поселений. Компактное расселение переселенцев может осуществляться в малых городах, освободившихся гарнизонных городках. Создание поселений на пустом месте резко повышает удельные расходы на обустройство переселенцев и требует создания новых рабочих мест. Разумеется, уже существующим переселенческим поселениям помощь должна быть продолжена.

Регулирование иммиграции не из СНГ и Балтии.

Основная часть иммиграции носит незаконный характер. Это в значительной степени обусловлено неразработанностью законодательства, определяющего положение в России иностранцев, лиц, ищущих убежища, и апатридов. Легализация этих лиц на законных основаниях возможна лишь путем предоставления статуса беженца, который распространяется на очень ограниченный круг иммигрантов, что оправдано тяжелым экономическим положением России.

Необходимо разработать альтернативные способы предоставления вида на жительство различным категориям иммигрантов. Это является главным условием их подконтрольности и уменьшения криминогенности в их среде.

Особого внимания требует регулирование китайской иммиграции в связи с тем, что в перспективе китайцы будут составлять существенную компоненту на рынке труда России. Поэтому очень важно наработать опыт сотрудничества с ними. Именно это, а не миграционный контроль является главным направлением политики в отношении иммиграции китайцев.

Уже сейчас можно было бы разрешить китайцам открывать собственные магазины и кафе в России, шире привлекать их на те рабочие места, которые не хотят занимать россияне, давать в долгосрочную аренду землю и т.п. Это позволило бы россиянам лучше узнать китайцев и разработать эффективные методы по регулированию их иммиграции.

В области трудовой миграции.

Поскольку трудовая миграция в современных условиях выполняет роль важнейшего социального стабилизатора как в России, так и в СНГ в целом, к его регулированию следует подходить очень осторожно. Регулирование трудовой миграции необходимо начинать с рынка труда. Миграция — это лишь рефлексия на существующую организацию экономических отношений.

Источник: Центр Стратегических Разработок