Версия для печати

Миграционная политика Российской Федерации: есть ли стратегия?

Краеугольным камнем российской миграционной политики уже много лет является создание системы иммиграционного контроля. Логика проста: организация, реализующая миграционную политику, должна жить и развиваться. Создание системы — это многомиллиардные бюджетные средства, закупки и конкурсы, штаты и должности

Последние полтора-два года отмечены небывалой активностью власти в сфере миграционной политики. Приняты два важных закона: «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан», масса постановлений и ведомственных актов. Созданы и функционируют Правительственная комиссия по миграционной политике и Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации.Наконец, «одобрена» концепция миграционной политики, в силу бюрократической казуистики названная «Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации».

В отличие от прошлых времен в области миграционной политики есть определенная политическая воля, без чего невозможно принятие ни одного мало-мальски значимого документа. Специалисты знают, что концепция миграционной политики разрабатывалась с 1998 г., многократно согласовывалась и одобрялась, а с конца 2000 г. как бы была принята (по крайней мере, об этом неоднократно сообщали СМИ, которые на веру принимали сообщения с заседаний Правительства «одобрить представленную Концепцию»). Ведь смогли же Минтруда России с соисполнителями менее чем за год практически «с нуля» разработать и принять «Концепцию демографического развития Российской Федерации до 2016 года». Последняя, кстати, содержит раздел «Приоритеты демографического развития в области миграции и расселения» и основные задачи в данной сфере. При всей их лаконичности, в Концепции демографического развития, на мой взгляд, верно расставлены акценты действия в сфере миграции.

Концепция регулирования миграционных процессов, подписанная 1 марта 2003 года, описывает миграционную ситуацию, цели, принципы, задачи, направления и механизмы регулирования миграционных процессов. Структура документа логична, но при его рассмотрении невольно возникают вопросы о противоречии заявленных целей предлагаемым конкретным действиям по их реализации.

Во главу угла регулирования миграционных процессов ставится «обеспечение условий социально-экономического и демографического развития страны». Ни для кого не секрет, что население России сокращается вот уже более 10 лет, никаких посылов к тому, что этот процесс пойдет вспять, в ближайшие полвека, по крайней мере, не просматривается. Россия повсеместно недонаселена: по расчетам А. Трейвиша, по плотности населения (меньше 9 человек на 1 кв. км) Россия опережает всего 12 стран мира, пустынных, горных или северных, как она сама, и уступает в 2-3 раза Скандинавии и США, в 6-10 раз — соседям по СНГ, в 15 раз — Китаю, в 37 — Японии[1]. Причем недонаселены все части страны, за исключением отдельных регионов Северного Кавказа. В России не хватает городов, транспортных магистралей. Не случайно В.В. Путин как-то заявил, что «идеальным вариантом для страны было бы население в 500 миллионов человек». Действительно, место России как ведущей мировой державы всегда базировалось в том числе и на значительной численности ее населения — полагаю, это факт бесспорный. Все идет к тому, что Россия к середине нынешнего века будет замыкать второй десяток стран по численности ее населения (СССР уступал по этому показателю только Китаю и Индии, нынешняя Россия находится на 7 месте).

Уже очень скоро страну ожидает сокращение населения в трудоспособном возрасте. При этом число пенсионеров будет стремительно расти. Даже если нас ожидает коренная модернизация экономики, необходимо поддержание определенных пропорций между работающим и неработающим населением, иначе будет кризис пенсионной системы, и без того далекой от идеальной. Кроме того, кто-то должен служить в армии, заниматься тяжелым физическим трудом, полностью искоренить который вряд ли удастся. В любой экономике, даже в самых развитых странах, есть много малопрестижных рабочих мест, которые вот уже многие десятилетия занимают почти исключительно иммигранты.

Если исходить из этой логики, в России должна всячески поощряться иммиграция людей, способных своим трудом поднимать российскую экономику и, одновременно, участвовать в воспроизводстве российского населения. Иначе говоря, должна проводиться селективная политика привлечения иммигрантов — молодых, трудолюбивых, не имеющих социальных проблем. Надо только решить: где их взять, как к нам заманить и где поселить. И при этом следует обеспечить национальную безопасность Российской Федерации.

В Концепции предусмотрены направления деятельности по регулированию миграционных процессов «в области содействия привлечению иммигрантов на работу в Российскую Федерацию, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами». Уже здесь кроется некоторое противоречие: иммиграция, в соответствии с устоявшимся определением — это «въезд (вселение) в страну на постоянное или временное (как правило, длительное) проживание граждан другой страны, большей частью с получением нового гражданства»[2]. По определению одного из ведущих специалистов в области международной миграции В.А. Ионцева, иммиграция — это «въезд в страну иностранных граждан с целью постоянного в ней проживания и, как правило, с целью получения ее гражданства»[3]. То есть иммиграция — это навсегда или почти навсегда. Никакого иного определения в Концепции не приводится. На работу же иностранный гражданин, в соответствии с российским законодательством, может прибыть, получив специальное разрешения «на срок до одного года. По мотивированной просьбе работодателя действие разрешения после окончания его срока может быть продлено, но не более чем на один год»[4]. Однако при расшифровке отдельных направлений становится ясным, что имеется в виду все же «иммиграция на временной и постоянной основе», предусматривается «разработка мер по содействию их адаптации и интеграции в российское общество». Создается такое впечатление, что «на работу» было вставлено в документ в самый последний момент.

В концепции есть очень верные и своевременные позиции, действительно способные принести пользу социально-экономическому развитию страны. Это, например, «создание условий для получения молодежью, проживающей в государствах-участниках СНГ и государствах Балтии, образования в Российской Федерации». Такие меры, если они получат должное развитие, явятся одним из самых действенных элементов селективной миграционной политики, которые с успехом применяют развитые страны. Кстати, у нашей страны имеется очень большой опыт в данной сфере: в конце 80-х годов по числу иностранных студентов СССР уступал только США и Франции, а по некоторым оценкам — только США[5].

Возникает неясность: то ли российское государство хочет привлекать иммигрантов «на работу», как Германия в 50-70 гг. прошлого века, принимающая до 900 тысяч иностранцев в год[6] с тем, чтобы они впоследствии вернулись в страны своего прежнего проживания, либо как США и многие другие страны Запада, которые уж если пустили в свою страну иностранцев, стараются, чтобы они стали со временем полноценными гражданами. Либо это будет некий вариант «смешанной» политики, сочетающей и тот, и другой вариант.

В отличие от Германии, большинство западных стран проводят селективную политику по отношению к иммигрантам разных стран. Как правило, преференции получают иммигранты из бывших колоний. Например, в законодательстве Испании выделяются т.н. «ибероамериканские страны» (испаноязычные страны Латинской Америки), выходцы из этих стран имеют определенные преимущества при получении испанского гражданства, для них, например, очень существенно сокращен срок проживания в стране, с этими странами Испания имеет соглашения о двойном гражданстве. Сходная картина — в Великобритании и Франции[7].

У России гораздо больше причин, чем у любой другой страны, устанавливать «особые взаимоотношения» с другими странами, прежде всего — с постсоветскими. Не случайно одним из направлений Концепции является «содействие добровольному переселению соотечественников из государств — участников СНГ и государств Балтии». Если понятие «соотечественники», которым будут содействовать в переселении, вмещает в себя тех же людей, которые определены в Федеральном законе «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом»[8], да еще и тех, кто имеет «право на получение в упрощенном или ином льготном порядке гражданства Российской Федерации», как следует из Концепции, содействовать предполагается почти всем, кто в Россию едет. Или под соотечественниками подразумевается какая-то иная, более узкая категория людей?

Тогда непонятны прописанные в Концепции меры по «выдворению незаконных иммигрантов из Российской Федерации в государства их гражданской принадлежности или постоянного проживания», активно применяемые властями в последнее время. Ведь выдворяли и продолжают выдворять в т.ч. и «соотечественников».

Вообще, как видно из текста документа, самым основным, приоритетным направлением регулирования миграционных процессов в Российской Федерации является обеспечение контроля за иммиграционными процессами. Именно это направление служит цели обеспечения национальной безопасности страны, ведь «количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан» (видимо, в сложившейся демографической ситуации было бы лучше, если бы население сокращалось еще и за счет миграции), «в приграничных регионах интенсивно формируются иностранные общины», идет «стихийный и неконтролируемый рост населения и ухудшение криминогенной обстановки». Кроме того, в документе специально подчеркивается, что Россия здесь не одинока: «Террористические нападения заставили мировое сообщество принять в последние годы меры по ужесточению процедур иммиграционного контроля как по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущими политическое убежище, так и к экономическим мигрантам». Россия должна стремиться к «антитеррористической интеграции».

Меры, предлагаемые для решения столь важной задачи, не новы: создание единой системы иммиграционного контроля (специалисты знают, что ее создание ведется без малого десятилетие: и было прописано еще в Федеральной миграционной программе, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 №1668[9]). Также требуется повышение всеобщей ответственности: от стран СНГ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации до нерадивых работодателей. И, конечно, предусмотрены меры по выдворению незаконных иммигрантов из Российской Федерации в государства их гражданской принадлежности.

Не случайно краеугольным камнем российской миграционной политики вот уже много лет является создание системы иммиграционного контроля. Логика проста: организация, реализующая миграционную политику, должна жить и развиваться. Создание системы — это многомиллиардные бюджетные средства, закупки и конкурсы, штаты и должности, наконец. А задачи предстоят поистине грандиозные: оценки масштабов незаконной миграции, озвученные представителями органов власти самого высокого уровня[10] в стране колеблются от 3 до 15 миллионов человек, и даже того более. Если всех их депортировать, масштабы депортации превысят выезд из России в страны ближнего и дальнего зарубежья (официально регистрируемые) многократно. За 1992–2001 годы из России в страны дальнего зарубежья на ПМЖ выехали 960 тысяч человек, в страны СНГ и Балтии — 2150 тысяч. Да и этим дело может не ограничиться: в Концепции предусмотрено содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания.

Неэффективность действия системы впоследствии может быть оправдана недостаточной ответственностью местных властей, а еще лучше — иностранных государств в борьбе против незаконной иммиграции.

Нигде в Концепции не предусмотрена легализация и натурализация иммигрантов — гораздо более эффективный и менее затратный механизм борьбы с незаконной иммиграцией, чем депортация. В западных странах (США, Франция, Италия, Греция и др.) активно применяются т.н. «амнистии» для незаконных иммигрантов[11]. Совсем недавно — конец 2002 года — легализация отдельных категорий иммигрантов была проведена в Италии. В ходе компании получено около 600 тысяч просьб о легализации[12].

Под эти программы в первую очередь могли бы попасть граждане Афганистана, в т.ч. дети, вывезенные в СССР еще в 80-е годы и обучавшиеся в интернатах, граждане Вьетнама, многие из которых находятся на территории нашей страны уже по 15–20 лет, многие другие категории иностранных граждан. И уж конечно, надо легализовать пребывание на территории России всех граждан бывшего СССР, за исключением преступных элементов (например, членов бандформирований, боевиков и их активных спонсоров).

На стадии разработки концепции вопрос легализации в документе присутствовал, есть он и в числе приоритетных направлений в концепции Демографического развития. Но в утвержденном тексте Концепции регулирования миграционных процессов этот вопрос был вымаран — какая же легализация, если надо разворачивать механизм депортации? Вот только Президент Российской Федерации считает по-другому, о чем он недавно недвусмысленно заявил в своем послании Федеральному Собранию.

Да, легализация незаконных иммигрантов в ряде регионов приведет к некоторому росту численности населения. Поставит ли это под угрозу национальную безопасность, даже если прирастать населением будут приграничные регионы? В качестве аргумента необходимости охранительной стратегии по отношению к миграции все время приводится пример Сербского Косово: заселение края этническими албанцами привело к войне и фактическому отторжению этой территории от Сербии. Повторение трагедии видят на южных рубежах России, в приграничных с Казахстаном районах, на Дальнем Востоке…

Оставим нелепость утверждений о возможных территориальных претензиях на территорию Краснодарского края со стороны Армении или Азербайджана. Равно как и мифотворчество относительно миллионной и полуторамилионной диаспоры армян и азербайджанцев в Москве. Но какие территории может отторгнуть у России Казахстан, целинные земли которого постепенно превращаются в природный заповедник? Плотность населения в Казахстане еще почти вдвое ниже российской — 5,4 человека на км² (в России, напомним, почти 9). Более того, в российско-казахстанском приграничье в последнее десятилетие увеличился дисбаланс населения в пользу России: в 1989 г. в приграничных областях России проживало в 4,1 раза больше населения, чем в приграничных областях Казахстана, а в 1999 г. — уже в 4,7 раза больше[13]. Кроме того, поток из Казахстана и Средней Азии в Россию, в т.ч. в ее приграничные регионы, был самым «русским» или «российским». Кроме того, Казахстан проводит довольно активную политику по репатриации этнических казахов (оралманов) на историческую родину[14].

Где уж действительно ситуация неоднозначна — так это на российском Дальнем Востоке. Масштабы китайского присутствия в регионе сильно преувеличиваются[15], исследовательские оценки их единовременного присутствия составляют 200-400 тыс. человек. Наш Дальний Восток пока не представляет такого большого интереса для граждан Китая — исторически они тяготели к странам Юго-Восточной Азии, сейчас наиболее активная иммиграция их идет и через океан, в США и Канаду.

Но ситуация может измениться. С демографическим гигантом — КНР — реально конкурировать практически невозможно. Эта угроза потенциально реальна, здесь политику надо проводить очень взвешенную, но основной упор следует делать не на запретительные меры, а на реальное управление ситуацией. Прежде всего, нельзя допускать компактное расселение иммигрантов, их «геттоизацию». Нужно позаботиться о том, чтобы иммиграционный поток в регион был как можно более этнически неоднородным, чтобы китайцы не составляли по крайней мере подавляющего большинства среди иммигрантов ни в одном регионе страны.

Если в России будет жить лучше, чем в Китае (в т.ч. этническим китайцам), вопрос о пересмотре границ не встанет на повестку дня ни при каком развитии ситуации, даже если китайцев в России будут миллионы. Ну и, конечно, если иммиграция в Россию из Китая (равно как и из других стран традиционного зарубежья) получит развитие, надо обязательно инкорпорировать их в российское общество, «насаждать» русский язык и российские культурные традиции. Чем раньше такая политика начнет проводиться, тем более высоки шансы на успешное ее воплощение. Стране со 145-миллионым населением и при отсутствии реальных угроз безопасности границ легче интегрировать ежегодно по 500 тысяч человек, чем стране со 100-миллионным — значительно большее число иммигрантов.

Существует мнение, что наши сибирские и дальневосточные просторы можно вновь начать заселять россиянами, «разрулив» миграционные потоки в обратном направлении (с запада на восток). Но откуда взять население, которое будет опять покорять бескрайние просторы? Российская деревня, которая на протяжении более чем столетия питала окраины, находится в глубокой демографической яме. Во многих областях на 1 родившегося сельского жителя приходится 3 умерших. В России практически нет перенаселенных и трудоизбыточных регионов, и ситуация со временем будет только ухудшаться.

Потока же из стран СНГ и Балтии не хватит и на то, чтобы восполнить демографические потери Центральных и южных приграничных регионов страны. Если же рассчитывать только на иммиграцию русских и представителей иных титульных российских народов, то этот ресурс будет практически полностью исчерпан к концу текущего десятилетия. На серьезное экономическое стимулирование миграции у страны нет средств, административные меры, помимо того, что они носят весьма ограниченный характер, неэффективны, так как через какое-то время они дадут обратный отток населения.

Иммиграция в Россию уже в самое ближайшее время либо совершенно сойдет на нет, если будет проводиться линия на ужесточение иммиграционного контроля и иммигранты будут испытывать серьезные трудности с натурализацией, или же она постепенно приобретет (и уже приобретает) иную этническую окраску. Соответственно, необходимо предусматривать серьезные меры по формированию в российском обществе межэтнической терпимости, российской гражданственной идентичности взамен акцентировки внимания на этнических различиях. К сожалению, эти важнейшие позиции никак не отражены в Концепции, хотя они озвучивались еще в небезызвестной «программе Грефа» в 2000 г.

В Концепции прослеживается мысль, что строгий иммиграционный контроль — необходимое условие борьбы с терроризмом в России. Но является ли даже самая эффективная система иммиграционного контроля серьезным препятствием для террористов? Известно, что главными действующими лицами в трагедии сентября 2001 года в США были иностранцы, на вполне законных основаниях проживающие в стране, благополучно миновавшие все «фильтры» и «кордоны». По сообщениям информационных агентств, двое террористов — Мохаммад Атта из Египта и Марван Аль-Шеххи из ОАЭ прибыли в США по туристической визе, а затем подали заявку на получение студенческой (они обучались в летной школе во Флориде). Несмотря на то, что фотографии этих людей были вывешены на каждом углу, визы были им предоставлены… спустя полгода после совершения теракта[16]. А уж куда нашей системе иммиграционного контроля до американской!

Кроме того, угроза терроризма в России исходит не извне, а с собственной территории, из воюющей Чечни. Захваты заложников в Буденновске и Первомайском, в Москве, взрывы в Волгодонске, Владикавказе, столице — разве это дело рук «импортных» террористов?

К сожалению, Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации не дает четких ответов на то, какова будет стратегическая линия миграционной политики страны на более-менее отдаленную перспективу. При желании многие важные ее положения можно трактовать двояко. При чтении документа не покидает ощущение, что он представляет собой какое-то механическое соединение двух идеологически разнонаправленных концепций.

Нет ответа на главный вопрос: заинтересована ли Россия в привлечении населения, т.е. видится ли для нее предпочтительным импорт иностранной рабочей силы, или она намерена избавляться от иммигрантов, уже проживающих на ее территории, но по разным причинам не имеющих регистрации? При желании цитатами из документа можно обосновать все перечисленные позиции.

Если Россия заинтересована в притоке иммигрантов, то такой стратегический документ, как Концепция, должен давать ясные и недвусмысленные ответы хотя бы на следующие вопросы:

- на какие масштабы иммиграции необходимо ориентироваться в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе;

- должно ли государство регулировать распределение иммигрантов по территории страны, и если да, то какие экономические стимулы и административные ограничения оно станет при этом задействовать;

- станет ли Россия принимать всех иммигрантов на равных условиях или будет предложена система критериев их отбора, т.е. осуществляться селективный прием? В последнем случае необходимо определиться с приоритетами по странам, а также обозначить ключевые критерии отбора;

- какие механизмы будут задействованы для интеграции иммигрантов в принимающее сообщество, как будет проходить процесс их натурализации.

Почему плохо работают недавно принятые законы «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан»? Прежде всего потому, что их принятию должны были предшествовать разработка внятной стратегии действий государства в сфере миграции, чего сделано не было.

[1] Россия: население и пространство. Демоскоп Weekly, №95-96. http://demoscope.ru/weekly/2003/095/tema01.php

[2] Народонаселение. Энциклопедический словарь. —М., БРЭ, 1994 с. 148

[3] Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. –М.: Диалог-МГУ, 1999 (Международная миграция населения: Россия и современный мир; Вып. 3), с. 305

[4] Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы (утверждено Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 года N2146).

[5] Шереги Ф.Э., Дмитриев Н.М., Арефьев А.Л. Научно-педагогический потенциал и экспорт образовательных услуг российских вузов (социологический анализ). –М.: Центр социального прогнозирования. 2002. с. 9-28

[6] Полян П.М. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии // Иммиграционная политика западных стран: Альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской, —М., Гендальф, 2002, с. 29

[7] Боргулев М. Рудименты колониальной системы или новой звучание старых связей // «Со-Общение» №2(38) 2003, с.60

[8] Под понятием "соотечественники за рубежом" в законе подразумеваются: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации (далее — граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом); лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства); потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.

[9] Раздел 2.6. Незаконная миграция и организация иммиграционного контроля.

[10] Подробнее см.: Население России — 2001. Девятый ежегодный демографический доклад, с. 129-136

[11] Чернышова О. Законодательные амнистии для незаконных иммигрантов: может ли западный опыт быть полезен для России? // Иммиграционная политика западных стран: Альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской, —М., Гендальф, 2002, с. 213-226

[12] Интерфакс, 12 ноября

[13] Сдыков М.Н. Казахстан и Россия в системе приграничных миграций // Россия-Казахстан: Фронтьерские миграции. Сб. научных трудов / Под ред. Ж.А. Зайончковской и М.Н. Сдыкова. –М.-Уральск, 2002, с. 17

[14] Садовская Е.Ю. Миграция в Казахстане на рубеже XXI века: основные тенденции и перспективы. Алма-Ата, 2001, с.108-124

[15] Подробнее см. Население России — 2001. Девятый ежегодный демографический доклад, с. 131-133

[16] США проследят за иностранными студентами. "Ytro.ru", 9 апреля 2002 года