Швеция. Организационное устройство миграционной политики

За последние десятилетия прежде моноязычное шведское общество с гомогенной этнической структурой стало обществом мультикультурным, в котором сосуществует ряд этнических меньшинств

Из главы 4 книги Денисенко М.Б., Хараевой О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.

К оглавлению главы 4

4.15. Швеция

В течение длительного периода времени Швеция была страной эмиграции. Так, за период с 1851 г. по 1930 г. за пределы государства выехало около 1,4 млн человек, главным образом в США. Изменение направления потоков международной миграции произошло в конце 1930-х гг., однако число иностранных граждан в Швеции оставалось очень ограниченным.

Сегодня приблизительно каждый пятый из 8,9 млн населения страны является иммигрантом или имеет родителей-иностранцев. Таким образом, за последние десятилетия прежде моноязычное шведское общество с гомогенной этнической структурой стало обществом мультикультурным, в котором сосуществует ряд этнических меньшинств.

Усиление интенсивности международных территориальных перемещений определило необходимость реализации мер по их регулированию. В настоящее время правительство Швеции преследует следующие цели при проведении миграционной политики: поддержание регулируемой миграции; защита прав беженцев; гарантия соблюдения гуманитарных прав личности.

Миграционная политика страны охватывает следующие направления:

• политику в отношении беженцев;
• иммиграционную политику;
• политику интеграции;
• политику возвратной миграции.

Вопросы миграции в Швеции традиционно координирует Министерство иностранных дел, в чьем подчинении находится Миграционный департамент — центральное правительственное учреждение, деятельность которого связана с практической реализацией миграционной политики, определяемой Парламентом страны.

Законодательную базу миграционной политики составляют:

• Закон об иностранцах, вступивший в силу в 1989 г. и содержащий ряд поправок. Так, 1 января 1997 г. вступили в силу изменения, дополняющие категорию лиц, нуждающихся в защите; 1 июля 2000 г. были приняты положения, улучшающие права женщин в вопросе получения разрешения на постоянное пребывание при воссоединении семьи; 1 апреля 2002 г. Парламент одобрил предложения о расширении трудовой иммиграции;
• Закон о мерах борьбы с этнической дискриминацией на рабочем месте, принятый в 1999 г.

Национальное законодательство дополняют подписанные страной международные соглашения в сфере миграции и помощи беженцам: Конвенция (1951 г.) и Протокол (1967 г.) о статусе беженца, Европейская конвенция о предотвращении насилия (1987 г.), Дублинская конвенция (1997 г.), Шенгенское соглашение (1994 г.), «Северное соглашение» (1954 г.). Швеция является одним из крупнейших доноров Международной организации по миграции и Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, и входит в число стран, принимающих беженцев, согласно ежегодной национальной квоте.

Организация миграционной службы

Шведский иммиграционный департамент был создан в 1969 г. с целью централизации административного управления иммиграционными потоками и интеграцией иностранцев.

В 1996 г. Парламент страны принял решение о необходимости проведения политики по возвращению мигрантов в страны их выхода. Соответственно изменились функции и само название Иммиграционного департамента, ставшего в 2000 г. Шведским миграционным департаментом.

В настоящее время Шведский миграционный департамент несет ответственность за:

• процесс принятия беженцев;
• выдачу разрешений на въезд и пребывание в стране;
• вопросы предоставления гражданства Швеции;
• оказание помощи мигрантам в их возвращении в страны выхода;
• международное сотрудничество в области миграции и помощи беженцам;
• координацию деятельности других структур, вовлеченных в процесс реализации миграционной политики.

Следует отметить, что в 1998 г. полномочия Иммиграционного департамента в проведении политики интеграции были переданы специально образованному в структуре Министерства культуры Департаменту интеграции.

Организация Миграционного департамента представлена на рис. 6.

Рисунок 6

Главой Миграционного департамента является генеральный директор. В работе ему помогает консультативный Совет менеджеров, куда входят: заместитель генерального директора, пять окружных директоров и два старших процесс-менеджера.

Функцией исполнительного комитета, назначаемого правительством, является мониторинг деятельности Миграционного департамента. Кроме того, исполнительный комитет утверждает ежегодный аудиторский план и представляет правительству ежегодный отчет и предварительные параметры бюджета.

Текущей деятельностью, т.е. организацией приема лиц, ищущих убежище, рассмотрением заявлений на пребывание и содействием в выезде из страны мигрантам, которым было отказано в пребывании, занимаются локальные организации в пяти округах. Их работу координирует головной офис, в задачи которого входит обеспечение функционирования департамента как целостной системы. В настоящее время в штате департамента числится около 2600 человек.

В осуществлении своих функций Миграционный департамент взаимодействует с другими структурами, а именно:

• консульствами и посольствами Швеции за границей, которые вовлечены в процесс рассмотрения заявлений на получение въездных виз и разрешений на работу и пребывание;
• полицией, отвечающей за пограничный контроль и депортацию;
• Советом по рассмотрению апелляций иностранцев, функций которого является пересмотр решений Миграционного департамента (обжалованы могут быть решения о предоставлении разрешения на пребывание и гражданство, но не случаи отказа во въездных визах);
• Департаментом интеграции, уполномоченным содействовать интеграции иностранцев;
• общественными организациями, оказывающими помощь беженцам.

В бюджете страны сумма расходов по статье «иммигранты и беженцы» в 2002 г. составила 5,2 млрд шведских крон.

Основные категории мигрантов

Статистика Швеции при определении иммигранта использует временные критерии, предложенные Организацией Объединенных Наций, согласно которым долгосрочным мигрантом считается лицо, прибывшее или выбывшее из страны на срок 12 месяцев и выше.

В 2001 г. в Швеции было выдано 44505 разрешений на пребывание, из них 6852 (15%) — беженцам; 1089 (2%) — лицам, перемещенным в рамках квоты беженцев; 24445 (55%) — близким родственникам лиц, проживающих в Швеции; 442 (1%) — иностранцам, прибывшим с целью трудоустройства; 3989 (10%) — иностранным студентам; 758 (2%) — усыновленным детям; 6851 (15%) — в соответствии с европейским соглашением о едином рынке.

Воссоединение семей

Мигранты, относящиеся к категории родственников, доминируют в структуре иммиграционного потока. Согласно законодательству Швеции, близкими членами семьи резидентов страны считаются супруги и дети до 18 лет, в отдельных случаях сюда включают и других близких родственников (родителей).

Если члены семьи прежде вели совместное домохозяйство, Миграционный департамент сразу выдает разрешение на постоянное пребывание. В остальных случаях иммигрант может получить временное разрешение на пребывание на период 12 месяцев с возможностью его продления на такой же срок. Разрешение на постоянное пребывание может быть получено после двух лет проживания в Швеции, если воссоединившиеся члены семьи живут вместе.

Трудовые мигранты

Принципы трудовой иммиграции в Швеции базируются на действующем положении 1968 г., согласно которому иностранцы не могут быть использованы для регулирования спроса на рабочую силу. Таким образом, трудовая иммиграция может иметь место только в исключительных случаях: разрешение на работу может быть получено, если специалистов требуемой квалификации нет на внутреннем рынке труда. Разрешение на работу выдается Миграционным департаментом сроком на один год после проведения консультаций с Министерством занятости, при условии обеспечения работодателем уровня оплаты труда не ниже 13 тыс. шведских крон в месяц до уплаты налогов.

Вместе с тем в последние годы прослеживается тенденция к некоторому упрощению законодательных процедур в отношении рекрутирования персонала компаниями, испытывающими дефицит отдельных специальностей. Так, в 2001 г. Миграционным департаментом и Министерством занятости было проведено исследование о возможности увеличения трудовой иммиграции в рамках действующего законодательства, по результатам которого внесены поправки в Закон об иностранцах, отменяющие необходимость получения разрешения на работу для лиц творческих профессий, спортсменов и специалистов международных корпораций, если срок их трудовой деятельности в Швеции не превышает 12 месяцев. Следует отметить, что вопрос о необходимости привлечения трудовых иммигрантов в настоящее время активно продвигается шведским бизнесом, страдающим от обязательств по пенсионным и социальным выплатам.

Студенты

Швеция принимает значительное число молодых людей, желающих пройти обучение в университетах и колледжах страны. Однако в отличие от многих стран, рассматривающих учебную иммиграцию как первый шаг к трудовой иммиграции и упрощающих иммиграционное законодательство с целью привлечения таких иммигрантов, Швеция сохраняет довольно жесткие требования в отношении возможности получения студентами разрешения на пребывание в стране. Так, студентам необходимо иметь в распоряжении финансовые средства из расчета 6300 шведских крон в месяц в течение 10 месяцев в году, проходить полный курс обучения, по завершении которого они не имеют права на поиск работы и должны покинуть страну.

Разрешение на пребывание обычно выдается сроком на 1 год. Студенты имеют право работать и привозить членов семьи (супруга и детей до 18 лет), которым выдается разрешение на пребывание на тот же срок, но правом работать в Швеции они не наделяются.

Лица, нуждающиеся в защите

Швеция принадлежит к числу стран с выраженной гуманитарной направленностью миграционной политики. Согласно законодательству страны, категорию мигрантов, которым может быть предоставлено убежище в Швеции, составляют лица, соответствующие критериям Женевской конвенции о предоставлении статуса беженца, а также те, кто покинул свою страну под угрозой смертной казни, вследствие военных действий или стихийных бедствий, а также дискриминации по половому признаку или преследований из-за сексуальной ориентации.

Как правило, в случае принятия Миграционным департаментом положительного решения о предоставлении убежища, беженцам выдается разрешение на постоянное пребывание.

В период ожидания решения Миграционного департамента лица, ищущие убежище, размещаются в центрах приема беженцев. Им может быть оказана финансовая помощь (взрослым выплачивается 71 шведская крона в день, а детям — 61 шведская крона) для покрытия расходов на питание, одежду и пр.

В дальнейшем беженцам предлагается пройти программу интеграции.

Краткосрочные перемещения

По своим масштабам этот вид миграции значительно превосходит все остальные и представляет собой туристические и деловые поездки, визиты к родственникам в Швеции и пр. Инструментом их регулирования является процедура выдачи виз.

Визовый режим Швеции определяется правилами Шенгенского соглашения. Список стран с визовыми требованиями был утвержден Советом министров Европейского союза в марте 2001 г. Шенгенская виза действительна для трехмесячного пребывания в стране и не дает ее держателю права работать в Швеции.

При подаче заявления о визе необходимо уплатить сумму, соответствующую 225 шведским кронам, если продолжительность пребывания составляет не более 30 дней, и 275 шведских крон — в случае пребывания в стране свыше 30 дней.

Решение о выдаче виз обычно принимает представительство Швеции за рубежом после проверки и согласования с другими странами Шенгенской зоны или Миграционным департаментом Швеции. Если представительство полагает, что на самом деле заявитель планирует остаться на территории стран Шенгенского соглашения, просьба о визе будет отклонена. В визе будет отказано также и в том случае, если подавший заявление занесен в систему SIS (информационную систему стран Шенгенского соглашения), где регистрируются лица, пребывание которых на территории этих стран нежелательно.

Если в представительстве имеются сомнения по поводу предоставления визы, то в данном случае решение принимает Миграционный департамент Швеции.

В стране действует программа по привлечению сезонных рабочих. Ежегодное число разрешений на работу по данной программе ограничено и определяется Департаментом занятости Швеции. Разрешение на работу может быть выдано на любой 3-месячный период с 1 апреля по 1 ноября.

Своеобразным каналом краткосрочной иммиграции в Швеции являются посещения страны с целью проведения здесь каникул молодыми людьми, являющимися гражданами Австралии и Новой Зеландии, в соответствии с соглашением между Швецией и правительствами этих стран. Виза в этом случае выдается на срок до 1 года. Необходимыми условиями ее получения являются наличие обратного билета, а также денежной суммы в размере 15 тыс. шведских крон.

Европейский Союз и скандинавские страны

Принципы миграционной политики в отношении граждан скандинавских стран определяются так называемым «Северным соглашением», в рамках которого с 1954 г. функционирует «Общескандинавский рынок труда», охватывающий в настоящее время все пять стран региона. Соглашение устанавливает взаимные права граждан этих стран въезжать, проживать и работать без получения предварительного разрешения и без ограничений.

Одновременное членство Швеции в ЕС предусматривает право свободного передвижения, проживания и трудоустройства для граждан стран Европейского союза. Граждане стран ЕС могут свободно находиться в Швеции в течение 3-х месяцев. Для пребывания в стране свыше 3-х месяцев необходимо получить разрешение на пребывание, которое выдается сроком на 5 лет.

Нелегальная иммиграция

Швеция имеет один из самых низких уровней нелегальной иммиграции среди европейских стран. Меры противодействия этому явлению, как и в других странах, включают: визовые требования, пограничный контроль, запрет использования труда иностранцев, не имеющих разрешения на работу, задержание и депортация нелегальных иммигрантов.

Особенностью шведской системы является активное применение программ добровольного возвращения иммигрантов, которым было отказано в пребывании, или по истечении срока их пребывания в стране.

Интеграция мигрантов

За короткий исторический период Швеция трансформировалась из относительно гомогенного в мультикультурное и мультиэтническое общество. Если несколько лет назад в центре общественных дискуссий в Швеции были вопросы иммиграционного контроля, то сегодня внимание общества сфокусировано на проблемах интеграции «новых шведов». В основе шведской модели интеграции — концепция мультикультурного развития, допускающая сохранение различными этническими группами их идентичности и культурных традиций.

В 1998 г. была сформирована новая государственная структура — Департамент интеграции, основной целью деятельности которого стало активное содействие процессу интеграции.

Задачи Департамента интеграции включают: мониторинг и оценку тенденций развития интеграционных процессов в шведском обществе; обеспечение равных прав и возможностей для каждого, независимо от этнической принадлежности; борьбу с проявлениями ксенофобии, расизма и дискриминации.

Структура Департамента интеграции представлена на рис. 7.

Рисунок 7

Парламент и правительство Швеции определили следующие цели политики интеграции:

• равные права и возможности для всех, независимо от этнических и культурных признаков;
• сообщество, базирующееся на признании своего многообразия;
• общество, характеризующееся взаимным уважением и толерантностью.
• В настоящее время мерами по их реализации являются:
• трехгодичная программа интеграции для беженцев, включающая обучение шведскому языку и помощь в трудоустройстве;
• субсидирование публикаций на языках этнических меньшинств и финансирование закупок иностранной литературы публичными библиотеками;
• программа преподавания на родном языке в школах для детей иммигрантов;
• программа поддержки общественных организаций иммигрантов.

Гражданство

Получение иммигрантами гражданства Швеции возможно при соблюдении следующих условий: необходимо иметь разрешение на постоянное пребывание, прожить в стране по крайней мере 5 лет и не иметь судимости (в случае совершения правонарушений в получении гражданства не отказывают, но увеличивается срок его ожидания).

В принципе, иностранный гражданин, получивший разрешение на постоянное пребывание, регистрируется как резидент и имеет те же права и обязанности, что и граждане Швеции. Существуют, однако, и некоторые различия. Только шведские граждане обладают абсолютным правом жить и работать в стране, могут участвовать в парламентских выборах и быть избранными в Парламент. Также определенные сферы занятости — Служба в вооруженных силах и полиции — открыты только для граждан страны.

1 июля 2001 г. в Швеции вступил в силу новый закон о гражданстве, согласно которому у граждан Швеции появилась возможность иметь двойное гражданство.

Международная миграция и общественное мнение

Расистские и ксенофобные политические партии по результатам последних выборов не занимают места в Парламенте страны. В этом отношении Швеция отличается от таких европейских стран, как Дания, Норвегия, Австрия, Франция и Бельгия, где партии, выступающие с антииммиграционными лозунгами, получили широкую поддержку избирателей. В целом, проблемы миграционной политики не часто становились предметом политических дебатов на парламентских выборах 2002 г.

Вопросы иммиграции стали одним из пунктов политической программы крайне правой Либеральной партии, выступающей за расширение трудовой иммиграции и введение теста на знание шведского языка для иммигрантов и получившей 48 мест (13%) в Парламенте Швеции. Однако для 69% избирателей, отдавших голоса в пользу Либеральной партии, фактором, определившим их выбор, была политика в сфере образования.

Рост толерантности в шведском обществе по отношению к представителям различных этнических групп во многом стал результатом политики правительства. В действительности, начало 1990-х гг. было отмечено активизацией неонацистских групп на волне общественного неприятия мигрантов и беженцев, отличающихся «другим цветом глаз и волос». Правительство страны сумело изменить настроения общества, организуя кампанию противодействия ксенофобии в средствах массовой информации. Большое внимание уделяется проектам, реализуемым в сфере школьного образования. В частности, в 1997 г. была принята информационная программа «Живая история», нацеленная, главным образом, на молодежь школьного возраста и их родителей.

К оглавлению главы 4