Нидерланды. Организационное устройство миграционной политики

Базовым принципом современной миграционной политики Нидерландов является ограничение притока иностранцев. Считается, что нерегулируемая иммиграция иностранных граждан может стать причиной проблем в самых различных областях

Из главы 4 книги Денисенко М.Б., Хараевой О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.

К оглавлению главы 4

4.7. Нидерланды

В течение длительного периода Нидерланды имели репутацию «гуманитарной гавани» — страны, чьи границы открыты для тех, кто нуждается в защите. Так, в период Первой мировой войны 900 тыс. бельгийцев нашли убежище в нейтральных Нидерландах. В 1930-е гг. многие евреи и политические беженцы из Германии и Австрии скрывались от преследований нацистов в «стране тюльпанов». К 1940 г. их число достигло 20 тыс. чел. Терпимость голландского общества и стабильное развитие экономики привлекали не только вынужденных, но и добровольных иммигрантов. Но в целом, вплоть до 1960-х гг., Нидерланды являлись страной эмиграции.

Изменение направления потоков международной миграции в Нидерландах во второй половине XX в. происходило в едином контексте развития общеевропейской ситуации. Специфику этого процесса определили исторические связи страны с государствами, прежде входившими в состав ее зарубежных колоний. После провозглашения независимости Индонезии, Суринама и Антильских островов значительный иммиграционный поток с этих территорий направился в бывшую метрополию. Как граждане Голландии выходцы из бывших колоний отличались в своих правах от представителей других этнических меньшинств, которые прибыли в страну в те же годы в соответствии с соглашениями о найме рабочей силы, заключенными со странами Южной Европы, Турцией и Марокко.

В 1973 г., как и в других странах Европы, программы рабочей иммиграции были заморожены. Однако в последующие годы, несмотря на введение ограничений, число иностранцев продолжало расти за счет иммиграции по каналу воссоединения семей и, позже, за счет притока беженцев. В 1998 г., к которому относятся последние доступные нам данные Бюро статистики Нидерландов о причинах иммиграции, из общего притока иностранцев в 81600 чел. около 45% прибыли по каналу воссоединения семей, 21% составили лица, ищущие убежище, и около 19% — трудовые мигранты. В общей численности населения страны 1999 г. иностранцы составляли около 4,2%.

Базовым принципом современной миграционной политики Нидерландов является ограничение притока иностранцев. Считается, что нерегулируемая иммиграция иностранных граждан в Нидерланды — небольшую по размерам страну с высокой плотностью населения — может стать причиной проблем в области занятости, обеспеченности жильем, социальной интеграции и пр. Таким образом, граждане других государств могут получить разрешение на въезд в страну лишь на основании международных обязательств голландского правительства, обстоятельств гуманитарного характера, а также в случаях, отвечающих национальным интересам Нидерландов.

Фактически правительство страны придерживается основ ограничительной миграционной политики с конца 1960-х гг. В 1967 г. было отменено действие иммиграционного закона, принятого еще в 1849 г. и положившего начало либеральному периоду в области политики Нидерландов в отношении иностранцев. Другим поворотным пунктом в трансформации миграционной политики считается достижение договоренностей о создании Шенгенской зоны в середине 1980-х гг. Возможность соглашения привела к некоторой политической панике в Нидерландах, поскольку считалось, что открытие границ приведет к резкому росту числа мигрантов. В 1989 г. была создана специальная комиссия, задачей которой была разработка мер эффективного контроля иностранцев. Рекомендации комиссии, представившей свое заключение в 1991 г., содержали следующие предложения: усиление мер административного контроля, лишение нелегальных иммигрантов доступа к системам социального обеспечения, более эффективный контроль пребывания иностранцев внутри страны, расширение штатов полиции по контролю иностранцев и военной полиции. В целом, эти предложения были реализованы в 1990-е гг.

Основой современного миграционного законодательства являются Закон об иностранцах от 23 ноября 2000 г. и Постановление об иностранных гражданах от 23 ноября 2000 г., уточняющее применение отдельных мер, предусмотренных законом об иностранцах.

Центральным ведомством, осуществляющим руководство и координацию мер миграционной политики в Нидерландах, является Министерство юстиции, в чьем подчинении находится Служба иммиграции и натурализации (Immigration and Naturalization Service — IND). В сферу ответственности IND входит комплекс задач, связанных с обеспечением функционирования системы выдачи разрешений на пребывание в Нидерландах иностранных граждан, получения убежища, натурализации, репатриации, надзора за иностранцами и обеспечения безопасности границ[1].

В штат сотрудников IND, занятых в головном и пяти региональных офисах, входит около 3500 чел. Головной офис исполняет преимущественно координирующую и направляющую роль, тогда как текущая работа возложена на служащих региональных отделений IND. Функции IND согласованы с задачами других ведомств, вовлеченных в реализацию мер миграционной политики страны. В их число входят:

• полиция по контролю иностранных граждан, которая призвана осуществлять контроль законности пребывания иностранных граждан на территории страны, противодействовать преступной деятельности, содействовать социальной интеграции иностранцев;
• военная полиция Королевства Нидерландов, отвечающая за пограничный контроль, первоначальное рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, выдворение из страны иностранцев, чье пребывание расценивается как нежелательное или получивших отказ во въезде в Нидерланды;
• министерство иностранных дел, уполномоченное осуществлять выдачу виз и других въездных документов;
• Агентство по приему лиц, ищущих убежище, которое обеспечивает реализацию ряда задач, связанных с размещением беженцев;
• местные советы, в чьи функции входит регистрация иностранцев в Муниципальном регистре персональных данных о населении.

Въезд на территорию страны и основные категории мигрантов

Регулирование перемещений на срок, превышающий 90 дней, в Нидерландах осуществляется посредством выдачи местными отделениями полиции по контролю иностранных граждан разрешений на пребывание. Условия его получения зависят от целей въезда в страну — воссоединение семей, трудоустройство или учеба. Разрешение на пребывание дает обладателю право находиться в стране в течение года и, в случае сохранения условий его выпуска, может ежегодно продлеваться. По истечении 5 лет иностранцы приобретают право на получение разрешения на постоянное пребывание.

Въезд и краткосрочное пребывание в стране определяются практикой выдачи виз. Виза выдается для туристических и деловых поездок, визитов к родственникам и пр. на срок до 90 дней и не дает держателю право на трудоустройство. Для въезда в страну на срок более 90 дней необходимо получение так называемой авторизации на временное пребывание.

Беженцы

На протяжении последнего десятилетия развитие процессов международной миграции в Нидерландах в значительной степени определялось увеличением масштабов перемещений в классе гуманитарной иммиграции. Число лиц, подавших прошение о предоставлении убежища, возросло с 21210 в 1990 г. до 43895 в 2000 г., достигнув наибольшего значения — 52570 — в 1995 г. Нидерланды стали четвертой страной в Европе по числу принятых беженцев после Германии, Соединенного Королевства и Франции. В 2001 г. лица, ищущие убежище, составили 1/4 от общего числа иммигрантов[2].

Нарастание потоков вынужденной миграции определило тот факт, что проблемы, связанные с приемом беженцев, оказались в центре внимания общества и властных структур. Изменения миграционного законодательства, имевшие место в 1994 г. и 1998 г., были направлены на совершенствование системы рассмотрения заявлений о предоставлении убежища. Среди них можно отметить введение ускоренной процедуры рассмотрения явно необоснованных заявлений, отказ в предоставлении убежища лицам, подавшим прошение два и большее число раз, а также отказ в рассмотрении заявлений лиц без документов, не имеющих приемлемого объяснения их отсутствия.

Стремление правительства модифицировать существующую практику рассмотрения заявлений о предоставлении убежища для упрощения процедуры и сокращения сроков рассмотрения прошений нашло свое выражение в новом законе об иностранцах 2001 г. Согласно этому закону, в стране вводился единый инструмент, определяющий статус всех категорий лиц, ищущих убежище — разрешение на временное пребывание. По прошествии трех лет оно может быть заменено разрешением на пребывание на неопределенный период времени. Обладатели разрешения на временное пребывание получили равные социальные права, в том числе, право на работу и доступ к системам социального обеспечения. По закону все решения о предоставлении убежища должны приниматься в шестимесячный срок. Также были ужесточены меры по отношению к тем лицам, которым было отказано в предоставлении убежища. Они должны быть депортированы из страны без возможности обращения в суды.

Трудовая иммиграция

Принципы политики Нидерландов в отношении трудовой иммиграции определены положением закона о занятости иностранцев 1995 г. об ограничении доступа иностранных граждан на внутренний рынок труда. Занятость иностранцев возможна лишь в исключительных случаях, когда на рынке труда отсутствуют работники требуемой квалификации из Нидерландов или стран Европейского Союза.

Инструментом, регулирующим въезд в страну с целью трудоустройства, является разрешение на работу. Законодательство не предусматривает никаких различий в выдаче разрешений на работу для квалифицированного и неквалифицированного персонала. Но на практике основная часть разрешений выдается для найма работников высокой квалификации, поскольку именно в специалистах испытывает недостаток голландский рынок труда. В 2001 г. разрешение на работу получили около 15 тыс. чел.[3]

В голландской системе выдачи разрешений на работу отсутствует квоты, ограничивающие их выпуск. Инициатива в получении разрешения на трудоустройство должна исходить от работодателя, который обращается с соответствующим запросом в региональную службу занятости, представив детали и условия рабочего контракта. Для удовлетворения ходатайства необходимо доказать отсутствие возможности найма работников в Нидерландах или странах Евросоюза. Одно из основных требований заключается в том, что вакансия должна быть зарегистрирована в службе занятости за пять недель до подачи заявления. Продолжительность действия разрешения на работу зависит от вида занятости. Максимальный срок для сезонных работ составляет 24 месяца, для долговременных контрактов — 3 года.

Следует отметить, что в последние годы в стране прослеживается тенденция к либерализации миграционного законодательства в части найма квалифицированных специалистов за рубежом. В июле 2001 г. под давлением представителей деловых кругов страны была введена упрощенная процедура получения разрешения на работу для специалистов в сфере информационных технологий: в случае найма ИТ-специалистов снимается требование о регистрации вакансии за пять недель до подачи заявления, которое подается непосредственно в центральную службу занятости.

С 2001 г. также действует программа предоставления налоговых льгот иностранным служащим, в рамках которой голландский работодатель может предоставить 30%-ую налоговую льготу тем работникам, чьи знания и профессиональный опыт специфичны для рынка труда Нидерландов.

Семейная иммиграция

К семейному классу иммигрантов законодательство страны относит супругов (независимо от формы брака), детей в возрасте до 17 лет, а также зависимых членов семей (например, пожилых родителей) граждан Нидерландов и проживающих в стране иностранцев. Условия их въезда зависят от статуса лица, проживающего в Нидерландах.

Так, для воссоединения с гражданином или постоянным резидентом страны его чистый доход должен составлять как минимум 70% уровня дохода семьи, установленного Национальным законом о социальной помощи. Кроме того, с его стороны необходимо представить контракт с работодателем на срок минимум на 1 год (для лиц в возрасте от 18 до 23 лет достаточно быть трудоустроенным минимум 32 часа в неделю). Мигрантов с временным разрешением на пребывание в Нидерландах могут сопровождать члены семьи, если их чистый доход равен или превышает уровень, установленный Национальным законом о социальной помощи, и срок рабочего контракта составляет 1 год и выше. Разрешение на пребывание выдается сроком на 1 год и может быть возобновлено по его истечении.

Следует отметить, что правительство страны предполагает ужесточить требования к получению разрешения на пребывание на основании семейных связей. Как сообщается в пресс-релизе Министерства юстиции от 16 сентября 2003 г., минимальный возраст лиц, желающих воссоединиться в Нидерландах с партнером в 2004 г. будет повышен с 18 до 21 года[4]. Помимо этого, требование к обязательному уровню дохода будет увеличено до 120% от установленного законом о социальной помощи.

Студенты

Разрешение на пребывание в Нидерландах выдается исключительно для академических целей, хотя и предполагает возможность легальной работы в стране не более 10 часов в неделю. Нормы миграционного законодательства подчеркивают временный характер пребывания иностранных студентов и обязывают их покинуть страну после завершения обучения.

Основным условием получения студентами разрешения на пребывание считается обеспечение гарантий финансовой поддержки на время обучения, которыми может служить выписка из банковского счета самого учащегося или же обязательство физического или юридического лица в Нидерландах или за рубежом оплатить обучение студента.

Нелегальная иммиграция

Борьба с нелегальной иммиграцией выделяется Правительством страны в качестве одного из приоритетных направлений миграционной политики. Существующие оценки числа нелегальных иммигрантов колеблются в интервале от 40 тыс. до 100 тыс. чел.[5]

Правительство Нидерландов использует широкий арсенал средств в целях предупреждения и противодействия данному явлению. Меры административного характера реализуются в стране с начала 1990-х гг. К ним относится создание раздельных компьютеризированных регистров населения и иностранцев, а также использование «социально-фискальных» номеров как средства идентификации во всех видах регистров населения. С 1992 г. получение «социально-фискального» номера и регистрация в муниципальном регистре населения без разрешения полиции по контролю иностранных граждан стали невозможны. Целью введения этого запрета были ограничение нелегальной занятости и исключение допуска нелегальных иммигрантов к системам социальной безопасности.

Нидерланды принадлежат к числу стран, реализующих программы содействия добровольному возвращения иммигрантов в страны выхода. Целевой группой мер репатриации, предусматривающих оплату расходов на проезд, а также ряд материальных стимулов, являются беженцы и лица, ищущие убежище, а также выходцы из стран средиземноморского побережья.

Вместе с тем правительство усиливает полномочия властных структур в осуществлении надзора над иностранцами. Закон об иностранцах, вступивший в силу в 2001 г., в определенных случаях позволяет ограничивать или полностью лишать иностранных граждан свободы передвижения. Эти меры применяются, в частности, с целью избежания их перехода на нелегальное положение. Чиновники полиции по контролю иностранцев в целях выявления нелегально находящихся в стране иммигрантов имеют право на уличный контроль и изъятие документов у подозрительных лиц. Они также могут арестовывать транспортные средства, изымать дорожные и удостоверяющие личность документы. Подозрительных лиц разрешается задерживать для допроса. Кроме того, полицейские имеют право на обыск жилья без согласия хозяев при подозрении, что там могут находиться нелегально пребывающие в стране иностранцы.

В последние годы борьба с нелегальной миграцией часто упоминается в контексте мер противодействия терроризму. 14 мая 2003 г. правительство Нидерландов анонсировало план мероприятий, нацеленных на обеспечение безопасности страны, среди которых: введение биометрических характеристик в визовых документах, гармонизация визовой политики со странами Евросоюза и организация взаимодействия служб обеспечения безопасности и IND.

Интеграция иммигрантов

Политика интеграции активизировалась в стране в 1990-е гг. как ответ на продолжавшийся рост числа иммигрантов и неудачные попытки, направленные на повышение уровня участия представителей этнических меньшинств в экономической жизни страны в 1980-е гг. 30 сентября 1998 г. в силу вступил закон об интеграции иммигрантов, определяющий права и обязанности иммигрантов в рамках программы интеграции. Введение данного закона было мотивировано стремлением препятствовать формированию новых групп неимущих, обязав неготовых к полноценному участию в жизни голландского общества иммигрантов к прохождению программы интеграции. В целевую группу мер интеграции включают иммигрантов в возрасте старше 16 лет, чье присутствие в стране носит постоянный характер. В течение шести недель со времени получения разрешения на пребывание они обязаны заявить о своем участии в программе интеграции. Программа включает курсы изучения голландского языка и культуры Нидерландов, а также социальное и профессиональное «ориентирование» в голландском обществе.

Следует отметить, что в последние годы проявилась политическая тенденция к сокращению расходов на финансирование мер интеграционной политики. И, в частности, правительство страны объявило о сокращении расходов на политику интеграции в 2004 г., а также о намерении привлечь к участию в финансировании программы интеграции самих иммигрантов[6]. Также в планах правительства введение теста на знание голландского языка при рассмотрении заявлений на въезд в классе семейной иммиграции.

Натурализация и гражданство

1 апреля 2003 г. вступили в силу поправки в Закон о гражданстве Нидерландов, который предусматривает возможность вступления в гражданство страны для иностранцев посредством прохождения процедуры натурализации или по выбору.

Обязательным условием натурализации иностранных граждан является пребывание на территории страны в статусе постоянного резидента в течение 5 лет, а также прохождение теста на владение голландским языком и знание основных принципов развития голландского общества. Натурализация предполагает отказ от прежнего гражданства, однако для отдельных категорий лиц, к которым относятся, к примеру, супруги граждан Нидерландов, выполнение этого требования не является обязательным.

Принятие голландского гражданства по выбору, согласно законодательству страны, возможно для иммигрантов второго поколения, а также для иммигрантов старших возрастов, долгое время проживших в Нидерландах.

В 1999 г. численность иностранцев, принявших гражданство Нидерландов посредством натурализации составило 62090 чел. После резкого роста числа натурализировавшихся (с 36200 в 1992 г. до 82700 в 1997 г.) как реакции на введение в Нидерландах двойного гражданства в 1991 г., уровень натурализации стабилизировался вследствие пересмотра признания двойного гражданства в 1997 г.

Общественное мнение и иммиграция

По результатам социологического опроса, проведенного накануне парламентских выборов 2002 г., 46% голландцев в возрасте от 18 до 30 лет высказались в пользу ограничения иммиграции из стран мусульманского мира и более чем треть опрошенных склонялись к тому, чтобы отдать свои голоса в пользу партий крайне правого политического спектра[7].

Итоги выборов подтвердили тот факт, что социальный климат в стране значительно изменился в последние годы. Вторую позицию по числу мест в Парламенте страны заняла крайне правая популистская партия «List Pim Fortuyn» (LPF), выступавшая с антииммиграционными и антиисламскими лозунгами, лидеры которой, в частности, заявили о том, что «страна полна».

Тема ужесточения миграционной политики доминировала в предвыборных дебатах и в выступлениях лидеров основных политических партий. Правоцентристское коалиционное правительство, сформированное в результате выборов, подготовило программу, содержащую план ограничения иммиграции, ключевыми пунктами которого стали предложения о введении платы в размере 6600 евро за прохождение программы интеграции, отказ от рассмотрения заявлений о предоставлении убежища лицам без документов, удостоверяющих личность, сдерживание семейной иммиграции, в частности, введение ограничений на воссоединения родителей с детьми старше 12 лет и повышение требований к обязательному уровню доходов при воссоединении с супругом, усиление борьбы с нелегальной иммиграцией и отказ от проведения амнистий нелегальных иммигрантов.

К оглавлению главы 4