Япония. Организационное устройство миграционной политики

До 1980-х гг. миграционная политика Японии была сосредоточена на контроле и проверке проживающих в стране иностранцев. Последние 15 лет эта политика постепенно трансформируется

Из главы 4 книги Денисенко М.Б., Хараевой О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.

К оглавлению главы 4

4.16. Япония[1]

Современная история иммиграции и эмиграции Японии начинается с середины XIX в., когда под угрозой американских кораблей военному правительству страны — сёгунату Токугава — пришлось открыть границы после более чем двухвекового периода самоизоляции. В 1868 г. — год начала реставрации Мэйдзи — на Гавайи отправляется первый корабль с японскими переселенцами. До 20-х гг. прошлого века японская эмиграция направлялась, в основном, помимо Гавайев, в США, позднее — и в Латинскую Америку (общее число эмигрантов за 70 лет перед Второй мировой войной оценивается в 776 тыс. человек). В то же время развитие капитализма и экспансионистская политика Японии первой половины XX в. послужили причиной ввоза трудовых ресурсов из колоний: сначала из Кореи, а затем и других оккупированных стран.

В результате поражения во Второй мировой войне Япония потеряла почти половину заморских территорий. Сокращение территории, приток большого числа репатриантов, относительно высокие темпы естественного прироста в первые годы послевоенного периода обострили проблемы народонаселения в стране. В связи с этим японское правительство предприняло широкую кампанию по стимулированию эмиграции, которая, как и перед войной, ориентировалась преимущественно на страны западного полушария. В то же время правительство ввело крайне жесткий визовый режим въезда. Однако, несмотря на предпринимавшиеся меры, очень мало японцев выезжало в другие страны на постоянное жительство. По сравнению с размерами естественного прироста населения эти потери были ничтожны. С середины 1960-х гг. число эмигрантов еще уменьшилось в связи с быстрым ростом японской экономики, который повлек за собой как улучшение уровня жизни, так и увеличение спроса на трудовые ресурсы внутри страны.

Число прибывших на постоянное проживание в Японию иностранцев на протяжении 1960–1970-х гг. было также незначительным. Что нашло отражение в делении всех иммигрантов на «староприбывших» («old comers») и «новоприбывших» («newcomers»). Первыми являются колониальные иммигранты и их потомки (в основном, корейцы и тайваньцы), которые потеряли японское гражданство согласно мирному договору после окончания американской оккупации в 1952 г., но остаются и постоянно проживают в Японии. Вторые — это те, кто въехал в 1980-х гг. и после, когда стала меняться миграционная политика, при изменении структуры населения Японии и вовлечении ее в процессы глобализации[2].

До 1980-х гг. миграционная политика Японии была сосредоточена на контроле и проверке проживающих в стране иностранцев. Последние 15 лет эта политика постепенно трансформируется. Если выезд японцев за границу практически не ограничен, то иммиграция все еще жестко регламентируется и остается основным объектом миграционной политики государства. Хотя правительство поощряет прием иностранных высококвалифицированных работников технических специальностей, политика по приему неквалифицированных трудовых ресурсов остается ограничительной.

В настоящее время внешняя миграция Японии все так же незначительно влияет на общую структуру населения и трудовые ресурсы по сравнению с другими развитыми странами мира. Число японских граждан, постоянно проживающих за границей, в 2000 г. составило 812 тыс. человек, а число иммигрантов в Японии — 1,7 млн чел. — 1,3% от всего населения страны (из которых 40% относятся к категории «особых постоянно проживающих» иностранцев — это колониальные иммигранты и их потомки).

Организация миграционной службы

Государственное регулирование иммиграции осуществляется Иммиграционным Бюро (Immigration Bureau), основанным в 1947 г. и являющимся подразделением Министерства юстиции. Бюро состоит из Иммиграционного департамента Министерства юстиции, 8 региональных департаментов в крупнейших городах (Токио, Осака, Нагоя, Фукуока, Хиросима, Сэндай, Саппоро, Такамацу), которым подчиняются 95 отделений по всей стране, имеющих свою зону юрисдикции, а также 3 иммиграционных центра в г. Омура (префектура Нагасаки), г. Ибараки (Осака), г. Усику (Ибараки), где содержатся иностранные граждане, подлежащие высылке из страны.

Иммиграционное Бюро ответственно за ведение миграционного контроля, включая проверку легальности въезда-выезда из страны иностранных и японских граждан, установление статуса пребывания иностранцев, находящихся в Японии, и контроль над его соблюдением, регистрацию иностранцев, депортацию нарушителей иммиграционного законодательства, а также некоторые другие функции.

Миграционное законодательство

Миграционная политика в Японии базируется на законе «Об иммиграционном контроле и статусе беженцев» (Immigration-Control and Refugee-Recognition Act (Immigration Control Act)) и на законе «О регистрации иностранцев» (Alien Registration Law).

Иммиграция и эмиграция регулируются законом об иммиграционном контроле, который первоначально был принят 4 октября 1951 г. как Приказ об иммиграционном контроле (Immigration Control Order). Хотя в качестве образца была взята американская система законодательства в области миграции, в отличие от нее, с самого начала японская система не была направлена на привлечение иммигрантов. Приказ был пересмотрен и переименован в 1982 г.; он установил, что иностранные подданные могут въехать в Японию только при наличии действующего паспорта или удостоверения члена экипажа. Все граждане Японии могут эмигрировать в любую страну без ограничений, кроме тех, кто имеет судимость, для которых процедура получения паспорта, необходимого для выезда, усложнена[3].

Акт регистрации иностранных поданных (принят 28 апреля 1952 г.) регламентирует правила проживания иностранных граждан в стране. Согласно этому закону, все иностранцы, находящиеся в Японии свыше 90 дней с момента въезда, или 60 — со дня рождения, или при выходе из японского гражданства, обязаны обратиться за регистрацией в муниципальные органы по месту проживания. При этом заполняется анкета (имя просителя, дата и место рождения, пол, гражданство, род занятий, статус, номер паспорта, период пребывания, место работы, адрес проживания в Японии и др.). Иностранцам выдается Сертификат регистрации иноподданного (Certificate of Alien Registration), который должен возобновляться каждые 5 лет или всякий раз, когда меняется статус визы. Все иностранцы, подпадающие под этот закон, считаются иммигрантами.

Освобождаются от регистрации иностранцы, прибывшие в Японию на срок менее 90 дней, а также иностранные граждане, имеющие разрешение на въезд в случае крайней необходимости, при аварии, для временного укрытия, как члены экипажей воздушных и морских судов; лица с дипломатическим и служебным статусом (проходят регистрацию в МИД Японии), военнослужащие и вольнонаемные вооруженных сил США и ООН, а также члены их семей.

В соответствии с законом о регистрации, из Японии могут быть депортированы: иностранцы, занимающиеся деятельностью, не соответствующей статусу их пребывания, или нарушившие установленный срок пребывания; осужденные к тюремному заключению (за исключением тех, чье наказание откладывается); содействующие нелегальному въезду в страну; иностранцы, ведущие насильственную и разрушительную деятельность, которым предъявлено обвинение в нанесении ущерба интересам безопасности Японии; и некоторые другие категории мигрантов[4].

В декабре 1989 г., в связи с увеличением трансграничных перемещений и резким ростом количества нелегалов, Парламент Японии утвердил поправки в закон «Об иммиграционном контроле», которые вступили в силу 1 июня 1990 г. Вместе с некоторыми изменениями закона «О регистрации иноподданных» от 8 января 1993 г. данные поправки ускорили процедуру рассмотрения визовых заявок на въезд, упорядочили статусы пребывания иностранных граждан в стране, урегулировали меры против несанкционированного их найма на работу. А с 1 октября 1999 г. вступили в действие новые поправки к закону об иммиграционном контроле, которые увеличили минимальные и максимальные сроки пребывания иммигрантов с некоторыми видами статуса визы.

Основные категории мигрантов

Для въезда в Японию иностранный гражданин должен иметь въездную визу. При этом существует семь категорий виз (дипломатическая, служебная, рабочая, общая, особая, краткосрочная, транзитная) и 28 статусов, определенных в законе «Об иммиграционном контроле» (последний раз количество статусов было увеличено в июне 2000 г.).

В соответствии с японским иммиграционным законодательством, система статусов пребывания является основой разрешительной системы въезда, проживания и работы иностранцев в Японии. Определенный статус предоставляется на основе перечня утвержденных Министерством юстиции Японии критериев (прежде всего, принимаются во внимание цель и предполагаемый срок пребывания иностранца, в большинстве случаев — его служебная принадлежность, профессиональная квалификация, образовательный уровень, трудовой стаж, финансовое положение и др.). Каждый тип статуса одновременно подразумевает период, в течение которого иностранец может находиться в Японии. При этом выделяются следующие 16 статусов, выдаваемых для получения той или иной работы в Японии: дипломатический, служебный, преподаватель, деятель искусства, религиозный деятель, журналист, инвестор, юрист, финансовая деятельность, медицинский работник, исследователь, инженер, специалист в области гуманитарной и международной деятельности, перевод в рамках одной компании, шоу-бизнес, профессионал.

Получение статуса дает иностранцу право заниматься в течение отведенного периода времени только той деятельностью, которая разрешена по этому конкретному статусу (ограничения по видам разрешенной деятельности не касаются носителей статусов «постоянное жительство», «супруг/супруга или ребенок постоянно проживающего», «долгосрочное проживание»). Существует ряд статей закона об иммиграционном контроле, по которым режим пребывания и занятости иностранного работника в Японии может быть изменен. Несанкционированный же выход за отведенные рамки считается серьезным нарушением. Особенно внимательно иммиграционная служба Японии отслеживает случаи, при которых незаконная деятельность иностранца имеет целью получение денежного вознаграждения, извлечение прибыли и т.п. Виновные в этом лица могут быть подвергнуты депортации, крупному денежному штрафу или тюремному заключению до 3-х лет.

В последние годы значительно возросло число иностранцев, приезжающих в Японию с целью обучения. Кроме того, в 1997 г. была введена система стажировок. Она дает возможность иностранным стажерам по техническим специальностям, которые окончили учебные курсы и приобрели соответствующую квалификацию, применить свои навыки на практике, работая в Японии в период, не превышающий 3 года, включая курс обучения. Целью этой системы является поддержка квалифицированных кадров в развивающихся странах. Компании, которые принимают стажеров, должны уведомлять правительство, когда эти стажеры проходят программу и возвращаются в свою страну.

Почти на треть (на 31,4%) до 73,6 тыс. чел. возросло в 2000 г. число лиц со статусом «долгосрочно проживающих», не имеющих ограничений в своей деятельности, подавляющее большинство которых является потомками японских эмигрантов в Южную Америку.

В последнее десятилетие наблюдается рост числа смешанных браков между японцами и иностранцами. В 2000 г. было заключено 36 тыс. подобных браков (4,5% от общего числа браков), из которых 4/5 приходилось на браки японцев с иностранками (90% которых из азиатских стран), а 1/5 — на браки японок с иностранцами[5].

Японское гражданство на протяжении уже нескольких лет выдается порядка 15 тыс. чел. в год, примерно 2/3 из них корейцы, а 1/3 — китайцы. При этом Япония, в отличие от многих других стран, не предоставляет автоматически свое гражданство всем родившимся на ее территории.

Япония остается довольно закрытой страной для беженцев: за 20 лет с 1982 по 2001 гг. Правительство Японии рассмотрело 2532 заявления на получение статуса беженца, из которых было удовлетворено 286, что составило примерно 11%. В 2001 г. из 353 заявлений (большинство от граждан Турции и Афганистана) на получение статуса беженца таковыми были признаны только 26 человек, также 67 заявителям было дано разрешение на проживание в Японии по гуманитарным причинам на определенный период времени.

Помимо въезда в Японию по разным категориям и статусам визы, существует шесть видов безвизового разрешения на въезд в страну: разрешение на въезд в порт захода воздушного или морского судна (не более, чем на 72 часа); на транзит; на въезд для членов экипажей воздушных и морских судов; на въезд в случае крайней необходимости; при аварии; для временного укрытия.

Наиболее часто выдаются разрешения на въезд в порт захода судна и на транзит. Последнее разрешение бывает двух видов: для осмотра достопримечательностей (не более 15 дней) и с целью переезда в соседний порт для выезда из страны (не более 72 часов). И тот, и другой предполагают, что высадившиеся в том или ином месте иностранцы должны покинуть Японию через другой порт.

Лицо, получившее безвизовое разрешение на въезд, должно строго соблюдать установленные для него сроки пребывания, маршруты передвижения, нормы поведения и другие ограничения и всегда иметь этот документ при себе для предъявления его сотрудникам иммиграционной инспекции или полиции.

Запрещен въезд в Японию бродягам, нищим, другим неимущим, расходы по пребыванию которых легли бы в этом случае на местные правительственные и общественные организации. Кроме того, запреты для въезда в страну существуют и для лиц, которые были осуждены на срок свыше одного года; нарушителей закона о наркотических препаратах; лиц, депортированных из страны менее года назад и др.

Также Япония заключила ряд двухсторонних соглашений, в том числе с США и большинством западноевропейских стран, о безвизовом режиме краткосрочных визитов своих граждан.

Нелегальная иммиграция

Проблемы нелегального въезда иностранных граждан, в том числе проникновения в страну по фальшивым документам, нарушения статуса и сроков их пребывания, продолжают оставаться в Японии достаточно острыми. Несмотря на жесткое миграционное законодательство, в стране находится большое количество нелегальных иммигрантов.

Основную часть незаконной иммиграции составляют случаи, когда граждане других государств, въезжая в Японию на законных основаниях (главным образом, по туристическим визам), остаются здесь сверх разрешенного срока. На январь 2001 г. количество тех, чья виза была просрочена, оценивалось министерством юстиции в 232,1 тыс. чел. (по оценкам других экспертов, их численность может доходить до 1 млн человек). Это меньше примерно на 66 тыс. чел. (22%) максимума в мае 1993 г. в 298,7 тыс., оно также меньше на 19,6 тыс. чел. (8%) значения января 2000 г., что показывает продолжающуюся тенденцию к сокращению числа нелегалов.

По стране происхождения — это 56 тыс. корейцев из Республики Кореи (24,1%), 31,7 филиппинцев (13,6%), 31 тыс. китайцев (не включая тайваньцев; 13,3%), 19,5 тыс. тайцев (8,4%), 9,7 малазийцев (4,2%) и 8,9 тыс. тайваньцев (3,8%).

Хотя официально японское законодательство запрещает использовать неквалифицированную иностранную рабочую силу, малые предприятия и малый бизнес привлекают, часто на нелегальной основе, трудовых мигрантов из-за рубежа, которые заняты, в основном, на работах, именуемых «три К» — «китанай, кикэн, кицуй» (т.е. грязные, опасные, тяжелые). Мужчины часто нанимаются как неквалифицированные разнорабочие, такие как строители, а женщины — как официантки. Часть нелегальных иммигрантов потенциально является криминогенным контингентом, так как большая часть уголовных преступлений в Японии совершаются выходцами именно из этой среды.

Для выявления нелегалов иммиграционная служба работает в сотрудничестве с полицией, пограничными властями и иными официальными структурами. В соответствии с действующим законодательством любой сотрудник местного органа самоуправления или муниципалитета должен при обращении иностранного гражданина проверить наличие у него разрешение на пребывание в Японии и при отсутствии такового немедленно сообщить в иммиграционную службу для принятия соответствующих мер.

После обнаружения нарушителя все бремя по его содержанию и высылке из Японии ложится на службу иммиграции. Иммиграционное бюро старается использовать также и законодательные меры для ограничения повторного доступа в страну нелегалов и поощрения иностранцев, совершающих регистрацию в рамках установленных правил.

В 1989 г. иммиграционное законодательство было пересмотрено в отношении ситуации с нелегально работающими иностранцами. Условия, позволяющие иностранцам с особыми знаниями и квалификацией работать в Японии, были расширены, но неквалифицированные рабочие с тех пор не допускаются. Штрафами наказываются те, кто принимает иностранцев на работу нелегально.

В последнее время в Японии были ужесточены наказания иностранных граждан за наиболее злостные нарушения иммиграционного режима. С февраля 2000 г. в японское иммиграционное законодательство были внесены поправки, по которым незаконное пребывание иностранцев стало классифицироваться как самостоятельное преступное деяние и наравне с незаконным въездом влечет теперь за собой уголовное наказание в виде лишения свободы на срок до 3-х лет и (или) штрафа в размере 300 тыс. японских иен. Действие запрета на повторный въезд в Японию для лиц, уличенных в незаконном пребывании, увеличено с 1 года до 5 лет.

Последние изменения в области миграционной политики

В 1999 г. японское правительство утвердило основные направления своей политики в двух документах: «Идеальное общество и политика для экономического возрождения» («Ideal Society and Policies for Economic Rebirth») и «9-й основной план мероприятий в области занятости» («9th Basic Plan for Employment Measures»). Согласно этим документам, правительство решило способствовать более активному приему иностранных высококвалифицированных работников технических специальностей, сохраняя пока осторожную политику в отношении неквалифицированных трудовых ресурсов.

А в марте 2001 г. правительство выдвинуло «Стратегию электронного развития Японии» («e-Japan strategy»), целью которой является принятие 30 тыс. ИТ-специалистов к 2005 г. Министерство юстиции упростило административную процедуру въезда таких специалистов из Индии по статусу «инженер»[6].

В недавнем докладе ООН по демографической ситуации в ведущих промышленно развитых странах эксперты организации советуют Японии ежегодно принимать не менее 600 тыс. иммигрантов, чтобы восполнить стремительно сокращающееся работоспособное население. К 2050 г., по мнению экспертов, их число в стране следует довести до 33 млн чел.

Япония пока лишь начинает постепенно снимать ограничения на использование зарубежной рабочей силы. И смягчение иммиграционного законодательства будет происходить по мере нарастания проблем с трудовыми ресурсами в стране.

К оглавлению главы 4