Италия. Организационное устройство миграционной политики

История итальянской иммиграционной политики непродолжительна и противоречива, а формирование иммиграционного законодательства сталкивалось с целым рядом трудностей, главные из которых: либеральная туристическая политика, слабо охраняемая береговая линия и развитый теневой сектор экономики

Из главы 4 книги Денисенко М.Б., Хараевой О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.

К оглавлению главы 4

4.5. Италия

Иммиграция сравнительно недавно стала неотъемлемым явлением в жизни итальянского общества. Почти на протяжении столетия, вплоть до начала 1970-х гг. Италия была одним из главных центров эмиграции в мире. Начиная с 1971 г. число иммигрантов в стране каждые десять лет практически удваивалось, достигнув к настоящему времени около 1520 тыс. или 2,8% населения страны. Сегодня, подобно другим европейским государствам, Италия решает проблему ограничения растущего притока иммигрантов из третьих стран.

История итальянской иммиграционной политики непродолжительна и противоречива. Длительное время Италия была открытой страной с символическим пограничным контролем и процедурой регистрации иностранцев. Только в конце 1950-х — начале 1960-х гг. начинается законотворчество в области упорядочения правил въезда и пребывания иностранцев на территории страны. Так, в 1960-х гг. по аналогии со странами Северной Европы была введена система видов на жительство с разрешением на работу, которые выдавались Министерством труда и местными бюро по трудоустройству.

Формирование иммиграционного законодательства сталкивалось с целым рядом трудностей, главными из которых являлись: либеральная туристическая политика, протяженная и слабо охраняемая вплоть до 1990-х гг. береговая линия и развитый теневой сектор экономики. По существующим оценкам, теневая экономика составляет около 20–30% от ВВП Италии[1]. Вместе с тем под давлением европейских стран итальянское правительство было вынуждено ускорить разработку иммиграционной политики, отвечающей стандартам Евросоюза.

Присоединение Италии к конвенции № 143 Международной организации труда о нелегальной миграции в 1981 г. положило начало законодательной инициативе в области иммиграционного регулирования. Тогда же Министерство труда представило первый законопроект по вопросам иммиграции, который копировал жесткие меры контроля притока иностранцев, введенные после 1974 г. в странах Северной Европы. В итоге первый Закон об иммиграции был принят в 1986 г. Однако быстро выяснилась его полная нежизнеспособность. Закон не мог противостоять интересам огромного теневого сектора, который нуждался в постоянном притоке нелегальной рабочей силы. Значительное увеличение числа нелегальных иммигрантов побудили правительство Италии открыть в 1986–1988 гг. программу амнистий, легализующих положение иностранцев.

В то же время была начата компания по укреплению пограничного контроля и усовершенствованию нового иммиграционного законодательства. До 1985 г. без визы в Италию могли въезжать граждане 78 государств. Интересы развития туризма и теневой экономики долгое время противостояли установлению эффективных ограничений для временного въезда в страну. В 1987 г. итальянское правительство предприняло первую попытку присоединиться к Шенгенскому соглашению. Но из-за несовершенства иммиграционного законодательства присоединение к соглашению было отложено до 1990 г. В 1990 г. в силу вступил закон Мартелли, заложивший основы современной иммиграционной политики. В нем были определены правила въезда и пребывания иностранцев в Италии, и впервые ставилась задача управления иммиграционным потоком. Однако полная интеграция в Шенгенскую зону произошла лишь в 1997 г., когда Италия привела свою нормативную базу в соответствие с главными требованиями стран — участниц Шенгенского соглашения.

В 1998 г. левоцентристское правительство страны ввело в действие закон № 40, целью которого было упорядочение положения иммигрантов из стран, не входящих в ЕС, и улучшение их интеграции. Закон определил сложную процедуру депортации нелегальных иммигрантов, которые, будучи арестованными полицией, могли быть депортированы только после рассмотрения их случая мировым судьей и после получения приказа о депортации имели право опротестовать это решение в двухнедельный срок.

Правоцентристское правительство, пришедшее к власти в результате парламентских выборов 2001 г. и рассматривавшее проблемы иммиграции как одно из приоритетных направлений своей политики, в июле 2002 г. приняло закон № 189, известный как закон Босси–Фини, по имени политиков, предложивших поправки к закону 1998 г.

Среди наиболее значительных изменений в миграционном законодательстве 2002 г. можно отметить следующие: сокращение с четырех до двух лет продолжительности действия разрешений на работу, увеличение с пяти до шести лет периода проживания в Италии для получения разрешения на постоянное пребывание для граждан стран, не входящих в ЕС; введение процедуры немедленной депортации нелегальных иммигрантов; отмену возможности воссоединения с членами семьи третьей степени родства. Одной из основных инноваций нового закона являлась ответственность работодателя за предоставление социальных гарантий работнику, включая обеспечение условий его проживания.

Реализацию иммиграционной политики в Италии координирует Министерство внутренних дел, в чьем ведении находятся вопросы выдачи разрешений на въезд и пребывание в стране, разрешений на работу, рассмотрение заявлений о предоставлении гражданства и принятие решений о депортации. В осуществлении своих функций министерство взаимодействует с:

• консульствами и посольствами Италии за рубежом (выдача въездных виз);
• Министерством труда (выдача разрешений на работу);
• Министерством социального развития (вопросы социальной защиты иммигрантов);
• Центральной комиссией по вопросам признания статуса беженца.

В подчинении министерства находится полиция, отвечающая за въездной контроль, выдачу разрешений на пребывание и депортацию нелегальных иммигрантов.

Все иностранные граждане, легально въехавшие в страну, обязаны в течение 8 дней обратиться в полицию соответствующей провинции за получением разрешения на пребывание в Италии. Период действия разрешения на пребывание определяется сроком въездной визы и не может превышать:

• три месяца — для проживания, бизнеса и туризма;
• шесть месяцев — для сезонных работ;
• один год — для учебы или профессиональной подготовки (при многолетнем обучении вид на жительство продляется ежегодно);
• два года — для самостоятельной работы или работы по найму, а также для воссоединения семьи.

Из 21 мотива выдачи итальянской въездной визы только четыре могут являться иммиграционными и дают право обратиться за разрешением на постоянное пребывание (после шести лет проживания в стране) и гражданство:

• воссоединение семей (воссоединение происходит с лицом, уже имеющим либо иммиграционный статус, либо итальянское гражданство);
• усыновление несовершеннолетнего иностранца лицом, уже имеющим либо иммиграционный статус, либо итальянское гражданство;
• наемная работа (при наличии контракта на работу в Италии с неопределенным сроком завершения);
• индивидуальная трудовая деятельность (при получении права на профессиональную деятельность) в различных областях (коммерция, торговля, спорт, искусство).

Беженцы

Вопросы предоставления убежища в Италии регулируются: правилами Женевской конвенции (1951 г.) и Нью-Йоркского протокола (1967 г.) о предоставлении статуса беженца, Конституцией Итальянской республики (22 декабря 1947 г.), параграфом 1 закона об иностранцах № 39 от 28 февраля 1990 г., законом № 40 «Регулирование иммиграции и нормы легального статуса иностранцев» от 6 марта 1998 г., Шенгенским соглашением и Дублинской конвенцией.

Италия предоставляет убежище лицам, подвергающимся преследованию по религиозным, расовым или национальным признакам, а также вследствие принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям. Решение о предоставлении статуса беженца принимает Центральная комиссия по вопросам признания статуса беженца. Лица, не подпадающие под действие Женевской конвенции, но в то же время не имеющие возможность вернуться в страну выхода вследствие сложившейся там ситуации, могут получить убежище по гуманитарным основаниям — разрешение на пребывание выдается местной полицией по рекомендации Центральной комиссии по вопросам признания статуса беженца.

Лицам со статусом беженца выдается разрешение на пребывание сроком на два года с возможностью его продления. Разрешение на пребывание по гуманитарным основаниям действительно в течение года и также может быть продлено по истечении срока действия. Итальянское законодательство не предусматривает осуществления программ интеграции для беженцев. Однако Министерство внутренних дел в сотрудничестве с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев реализует программу финансовой помощи беженцам в виде ежедневного пособия в 17,5 евро (дополнительно 25% от указанной суммы на каждого членов семьи до девяти человек) в течение 90 дней. Кроме того, один раз в год, но не более четырех раз в течение шести лет с момента получения статуса, беженцы могут обратиться за предоставлением пособия в размере 2066 евро (дополнительно 25% от указанной суммы на членов семьи до трех человек и 10% — свыше трех).

Беженцы имеют право на трудоустройство, а также свободный доступ к национальным системам образования и здравоохранения. Через пять лет постоянного пребывания и работы в Италии лица со статусом беженца имеют право обратиться с заявлением о предоставлении гражданства.

Согласно законодательству Италии, возможность воссоединения предусмотрена для следующих членов семей резидентов страны: супругов, детей до 18 лет и родителей в возрасте до 65 лет, находящихся на иждивении. Разрешение на пребывание с целью воссоединения семьи выдается сроком на два года. Необходимыми условиями его получения являются:

• жилье, соответствующее минимальным нормам, предусмотренным итальянскими региональными жилищными законами;
• годовой доход не менее 500 евро в месяц. Эта сумма увеличивается пропорционально в зависимости от количества членов семьи, подавших заявление на воссоединение.

Трудовые мигранты

С 1998 г. в Италии действует система квот в отношении допуска иностранных работников на внутренний рынок труда. Квоты устанавливаются ежегодно для каждого из 20 регионов страны, и затем региональными службами труда подразделяются на квоты для 104 провинций. Квоты дифференцируются:

• по странам (предпочтение отдается гражданам тех стран, с которыми подписаны двусторонние соглашения о реадмиссии);
• по категориям мигрантов (работающие по контракту или независимые работники);
• по длительности пребывания (долгосрочные и краткосрочные контракты, сезонная работа);
• по секторам занятости.

В 2000 г. было выдано около 145300 новых разрешений на работу, большая часть из которых была выпущена в соответствии с процедурой амнистии и лишь 65304 предназначались вновь прибывшим иммигрантам. В целом число держателей разрешений на работу составляет 839982, к которым можно добавить 296016 разрешений на воссоединение семьи с правом на трудоустройство. В составе иностранных рабочих в Италии преобладают выходцы из Марокко (11,9% разрешений на работу), а также Албании, Румынии, Туниса, Китая и Югославии.

По существующим данным в стране существует небольшой спрос на высоко квалифицированную рабочую силу: 52,2% запросов работодателей предъявляется на низко квалифицированный труд и 46,8% — на работников средней квалификации.

Исключая сельское хозяйство и работу на дому, большая часть иностранцев работает в торговле и коммерции (28,8%), а также в сталелитейной промышленности (23,7%). Численность зарегистрированных иностранцев, которые обеспечивают уход за детьми и пожилыми людьми, составила около 50% занятых в этой сфере в 1999 г.

В 2000 г. было выдано 30901 разрешений на сезонную работу, главным образом, в сельскохозяйственном секторе и сфере обслуживания, что оказалось ниже размера квоты вследствие бюрократических проволочек. Исследование, проведенное в 2001 г., показало, что только 10% сезонных рабочих обладало соответствующим разрешением на работу.

Согласно законодательству, граждане стран, не входящих в ЕС, должны получить разрешение на работу до въезда в Италию. Административную процедуру получения разрешения на трудоустройство инициирует работодатель, обращаясь с соответствующим запросом в Департамент труда провинции. Разрешение может быть выдано при условии обеспечения работодателем уровня оплаты труда не ниже установленного национальными коллективными контрактами на работу и соблюдения размера квоты на иммиграцию. Помимо этого, работодателю необходимо обратиться в местную полицию за запросом на получение въездной визы. Все необходимые документы для получения визы на въезд для работы по найму высылаются им в представительства Италии за рубежом. В заключение работодатель обязан сообщить о начале трудовой деятельности, а также о ее завершении в Департамент труда провинции. Иностранные работники имеют те же социальные гарантии, что и граждане Италии.

Осуществление в Италии индивидуальной трудовой деятельности также предполагает постановку на учет в Департаменте труда провинции. Для выполнения необходимых процедур возможно получение краткосрочной бизнес визы.

Иностранцам, желающим пройти курс обучения в университетах Италии, необходимо:

• иметь среднее образование и 1 или 2 года обучения в вузе;
• сдать тест на свободное владение итальянским языком;
• подтвердить допуск к обучению, наличие медицинской страховки;
• подтвердить оплату обучения и возможность проживания в стране в период обучения на собственные средства.

Студенческая виза выдается сроком на 1 год с возможностью ее продления.

Италия привлекает нелегальных мигрантов в большей степени, чем другие европейские страны, вследствие развитости неформального сектора экономики. За период 1988–1998 гг. Правительство страны провело четыре амнистии, в результате чего легальный статус получили около 700 тыс. иммигрантов. Процедуры амнистии часто критикуются, поскольку считается, что это привлекает в страну новых нелегальных иммигрантов.

Иностранцы, оказавшиеся в Италии без визы на въезд или нарушившие условия пребывания в стране, должны быть депортированы. Лица, способствующие незаконному въезду иностранцев, могут быть наказаны лишением свободы на срок до 12 лет и взысканием до 30 млн итальянских лир за каждого ввезенного в страну без законных оснований. Работодатели, использующие труд нелегальных иммигрантов, могут быть подвергнуты тюремному заключению до одного года и штрафу до 6 млн итальянских лир[2].

Меры, направленные на ужесточение борьбы с нелегальной иммиграцией, были введены законом 2002 г. Среди них:

• процедура снятия отпечатков пальцев у граждан стран, не входящих в ЕС, при обращении за разрешением на пребывание или его продлении;
• усиление системы пограничного контроля;
• ответственность работодателя за обеспечение отъезда иностранных работников из страны по истечении срока действия рабочего контракта;
• увеличение с 30 до 60 дней срока задержания нелегальных иммигрантов;
• увеличение наказания за нелегальный въезд в страну во второй раз с 6 месяцев до 1 года лишения свободы, и с 1 года до 4 лет — за нелегальный въезд в страну в третий раз.

Интеграция иностранцев

Ответственность за содействие интеграции иностранцев, легально проживающих в Италии, возложена, в соответствии с законом 1998 г., на Министерство социального развития. В качестве основных целей политики интеграции в Законе определены: упрочение взаимодействия между гражданами страны и представителями национальных меньшинств и предоставление равных социальных гарантий с гражданами страны иммигрантам, находящимся в Италии на законных основаниях.

Иностранный гражданин, являющийся резидентом Италии, имеет право: на воссоединение с семьей, на работу, образование, медицинское обслуживание, участие в конкурсах на предоставление общественного жилья (закон 2002 г. ввел 5%-ное ограничение на количество общественного жилья, заселяемого иностранцами), зачисление в профессиональные ассоциации, сохранение особенностей национальной культуры и религии.

Законодательством Италии предусмотрено два главных пути обретения иностранцем гражданства страны. Первый из них — брак с гражданином Италии, второй — длительное проживание в стране на легальной основе, т.е. в статусе резидента Италии.

Супруг(а) гражданина Италии может обратиться с ходатайством о вступлении в гражданство только спустя 3 года после заключения брака. Эти же сроки установлены для лиц, у которых один из родителей — гражданин Италии, или предок 2-й степени родства является итальянским гражданином по рождению.

Иностранец, не имеющий прямых родственников в Италии, может обратиться с просьбой о предоставлении гражданства только после 10-летнего проживания в стране. Препятствием для получения итальянского гражданства является: осуждение за преступление против итальянского государства; приговор за преступление, за которое законом предусматривается максимальное наказание не менее 3-х лет лишения свободы, вынесенный итальянским судьей, или за неполитические преступления с наказанием, превышающим 1 год, вынесенный иностранным судьей с признанием приговора в Италии.

Действующее законодательство допускает наличие у гражданина Италии иного гражданства.

Как и в ряде других европейских стран, в Италии последние годы были отмечены не только ростом крайне правых националистических и ксенофобных настроений в обществе, но и впечатляющими победами политиков и партий, представляющих эти взгляды, на выборах. По результатам парламентских выборов 2001 г. в состав коалиционного правоцентристского правительства вошли неофашистская партия Национальный альянс и Северная лига, чья предвыборная кампания прошла под лозунгом сокращения иммиграции.

Неприятие итальянцами иностранцев тесно связано с убеждением, что иммигранты являются источником ухудшения криминогенной обстановки. Согласно различным социологическим обследованиям, так считает примерно 75% опрошенных итальянцев. Кроме того, высказывается мнение о недопустимости иммиграции в условиях высокого уровня безработицы на внутреннем рынке труда.

К оглавлению главы 4