Германия. Организационное устройство миграционной политики

Несмотря на то, что Германия принимала и примает значительное число иммигрантов, первый закон об иммиграции рассматривается только сейчас

Из главы 4 книги Денисенко М.Б., Хараевой О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.

К оглавлению главы 4

4.2. Германия

Классическая страна эмиграции, Германия в 50-х гг. XX в. становится одним из основных центров притяжения мигрантов в Европе. Начиная с 1954 г., около 31 миллиона иностранцев и немцев иммигрировали в Федеративную Республику Германии. На конец 2002 г. численность легально проживающих в ФРГ иностранцев составляла 7,3 млн человек или 8,9% всего населения, что значительно превышало средний показатель — 5,1% — для европейских государств. Основную часть иммигрантов в Германии составляют граждане стран — участниц соглашений о рекрутировании рабочей силы, заключенных в 1950–1960-е гг.: 28% являются выходцами из Турции, 16,2% — представляют бывшую Югославию, 8,4% — уроженцы Италии, 5% — Греции и 4% — Польши. Средняя продолжительность пребывания иностранцев в стране на конец 2002 г. составила 15,6 лет, но 32% от общего числа зарегистрированных иностранцев проживают в Германии более двадцати лет[1].

Приток иностранцев в Германию начался после окончания Второй мировой войны. Для восстановления экономики страны в рамках плана Маршалла требовалась рабочая сила, которой явно не хватало из-за значительных военных потерь мужского населения. Однако в этот период основным источником компенсации этого недостатка были немцы — выходцы из восточных земель, отошедших к советскому блоку.

В дальнейшем, по мере закрытия восточных границ, главным источником покрытия дефицита трудовых ресурсов стали иностранцы. Они привлекались в страну в рамках международных соглашений по привлечению иностранных рабочих («гастарбайтеров»). Первое такое соглашение о рекрутировании рабочих было заключено в 1955 г. с Италией. Затем последовала целая серия соглашений со странами средиземноморского бассейна: Испанией (1960), Грецией (1960), Турцией (1961), Марокко (1963), Португалией (1964), Тунисом (1965) и Югославией (1968). В итоге численность иностранцев в стране существенно увеличилась. Если в 1960 г. их численность составила 686 тыс. человек или 1,2% населения страны, то к 1973 г. в стране было занято 2,6 млн иностранных работников. При этом изменился и их этнический состав. Если в конце 1950-х гг. среди вербуемых гастарбайтеров преобладали граждане Италии, то в начале 1970-х гг. наибольшую долю составляли выходцы из Турции.

Система вербовки гастарбайтеров в Германии, как и в Швейцарии, была основана на ротационном принципе. Эта система предполагала, что один рабочий вскоре будет замещен другим. Иностранные рабочие получали разрешение на работу в Германии в течение определенного периода времени. По условиям контракта, они были связаны с определенной отраслью производства и единственным работодателем, а по окончании срока работы должны были вернуться домой. Прибытие семей при этом не приветствовалось, а изучению немецкого языка иностранными рабочими и решению их жилищных проблем уделялось мало внимания. Очевидно, что для работы в Германии в странах эмиграции отбирались лучшие рабочие.

В то же время в ротации не были заинтересованы ни иностранные рабочие, ни их работодатели. Иностранцы выполняли низкооплачиваемую и не престижную работу. Но оплата их труда в несколько раз превышала ту, которую они получали за ту же работу у себя на родине. Кроме того, они приобретали богатый профессиональный опыт. По возможности они старались продлить контракты в Германии. Работодатели также получали выгоды, обусловленные дешевизной рабочей силы и экономией на социальных издержках. Они предпочитали продлить трудовые соглашения с теми, кто уже приобрел опыт успешной работы на их предприятиях.

Программы гастарбайтеров потерпели полный крах. Только треть иностранных рабочих в 1960-х гг. вернулась домой. Немецкое правительство не проводило насильственной ротации, но немецкие законы не предоставляли им прав на постоянное проживание. В итоге в западногерманском обществе сложилась парадоксальная ситуация: несмотря на рост численности иммигрантов и период их пребывания в стране, политики, профсоюзы и сами иммигранты утверждали, что они находятся в стране временно. Но, как оказалось, в Германии нет ничего более постоянного, чем временная миграция[2].

Программы рабочей иммиграции из третьих стран были заморожены правительством ФРГ, как и правительствами других государств Западной Европы, в 1973 г. с началом экономической рецессии. Последующие затем законы, ограничивающие использование труда иностранных рабочих, сократили их долю в общем числе занятых. Однако, несмотря на эти ограничения, численность иностранцев продолжало расти за счет иммиграции по легальным (воссоединения семей и беженцы) и нелегальным каналам. Кроме того, росту числу иностранного населения способствовал демографический фактор. Предпринимавшиеся отдельные попытки репатриации иностранцев существенного эффекта не принесли. В 1984 г. для поощрения добровольного возвращения домой были установлены «гранты на репатриацию» для безработных иностранных граждан в размере до 10,5 тыс. немецких марок с дополнительными выплатами для их семей, чем и воспользовались 40 тыс. иностранных работников.

Вместе с тем 1970-е — 1980-е гг. были периодом, когда в Германии обнаружилась и в дальнейшем стала обостряться проблема интеграции иностранцев в немецкое общество[3]. К 1988 г. число иностранных граждан в ФРГ составляло 4,5 млн чел. или 7,3% всей численности населения[4]. В их составе значительной была доля тех, кто родился в Германии, однако, с юридической точки зрения, оставался иностранцем. Но это многомиллионное иностранное население, несмотря на то, что ему были предоставлены определенные социальные гарантии, было исключено из активной общественной жизни страны. Правительство ФРГ стало предпринимать отдельные шаги, направленные на интеграцию иностранцев в немецкое общество. В частности, ускорение интеграции иностранцев, легально проживающих в Германии, декларировалось в качестве одной из целей Закона об иностранцах, вступившего в силу 1 января 1991 г.[5]

Однако, как и ранее, в 1990-х гг. в официальных документах подчеркивалось, что Германия не является страной иммиграции. И это с учетом того, что в этот период Объединенная Германия приняла значительное число иммигрантов — рабочих и беженцев — из стран Восточной Европы[6]. Иммиграционного давления из стран Восточной Европы привело к тому, что немецкое Правительство усилило пограничный контроль, ужесточило правила, регулирующие рынок труда. В то же время определило безвизовый режим пересечения границы с Польшей, Венгрией, Чехией, Словакией и Словенией.

Еще в начале 1990-х гг. было достаточно сложно говорить о существовании в Германии связанной иммиграционной политике с понятными каналами въезда в страну, с законами об иммиграции, годовыми квотами, которая могла бы активно воздействовать на процессы иммиграции и интеграции и одновременно стать противовесом нелегальной иммиграции[7]. Вместе с тем в этот период элементы такой политики начинают проявляются. В Законе об иностранцах 1991 г. иностранным рабочим было предоставлено право получения вида на постоянное жительство при условии пяти лет проживания и работы в стране, знания немецкого языка, наличии нормальных жилищных условий и отсутствии криминального прошлого.

Следует отметить, что миграционные процессы между Германией и членами Европейского Союза развивались по оптимистическому сценарию. В 1968 г. была достигнута договоренность о свободном перемещении рабочей силы между Бельгией, Германией, Францией, Италией, Нидерландами и Люксембургом. В 1973 г. к этим соглашениям присоединилось Соединенное Королевство, Ирландия и Дания; в 1987 г. — Греция; в 1993 г. — Португалия и Испания, в 1995 г. — Австрия, Швеция и Финляндия.

«Германии нужны иммигранты» — это положение находит все большую поддержку среди части политиков, ученых и немецкой общественности в 1990-х гг. С одной стороны, его справедливость подтверждают успехи экономического развития таких стран, как Канада, Австралия, США, а в Европе — Великобритании. С другой — необходимость и неизбежность притока иммигрантов диктуется пониманием перспектив развития Германии. В современной мировой экономике, где человеческий капитал приобретает особую значимость, иммигранты становятся одним из важных факторов роста и успехов в конкурентной борьбе. Демографические перспективы Германии таковы, что без притока иммигрантов темпы сокращения численности и старения населения будут одними из самых высоких в мире. Простые расчеты показывают, что сегодня значительное число вакансий квалифицированных специалистов нельзя заполнить за счет почти четырехмиллионной армии безработных[8].

С момента прихода к власти в ФРГ коалиции социал-демократов и партии «зеленых» в 1998 г. в законодательство, определяющее положение иностранцев в Германии, было внесено несколько поправок. С 1 января 2000 г. в силу вступили положения о реформировании Закона о гражданстве, облегчающие условия натурализации и получения немецкого гражданства. В августе 2000 г. Германия ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу «грин кард» для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. Это означало, что закон 1973 г., запрещавший нанимать рабочую силу из третьих стран, стал терять свою силу. Кроме того, до 2000 г. балльный подход к отбору мигрантов не использовался в Германии, поскольку сама идея отбора применительно к населению дискредитировала себя в недавней истории государства.

В настоящее время в процессе законодательного рассмотрения находится первый закон об иммиграции «Закон о контроле и ограничении иммиграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан ЕС и иностранцев»[9]. Среди главных целей нового закона называются: (1) содействие и регулирование иммиграции, исходя из интеграционных и экономических возможностей Германии; (2) выполнение гуманитарных задач Германии. Принятие этого закона будет означать коренной пересмотр иммиграционной доктрины страны. В результате Германия превратится из страны иммиграции de facto в страну иммиграции de jure.

Основу закона об иммиграции составляют рекомендации Независимой комиссии по иммиграции в Германии, сформированной в 2000 г. правительством ФРГ из специалистов в области миграции и трудовых отношений для разработки новой иммиграционной стратегии. Отчет комиссии «Структурируя иммиграцию — поощряя интеграцию» («Structuring Immigration — Fostering Integration»), представленный Бундестагу в июле 2001 г., содержал предложения о том, что Германии следует официально признать себя страной иммиграции, открыв каналы как постоянной, так и временной трудовой миграции, широко используя балльную систему отбора иммигрантов по примеру Канады и Австралии[10]. С учетом предложений комиссии основные направления иммиграционной политики в новом законе обобщаются следующим образом:

• содействовать постоянной иммиграции квалифицированных специалистов, опираясь на балльную систему отбора по таким критериям, как возраст, квалификация, профессиональный опыт, знание языка;
• разрешить германским работодателям нанимать на работу ограниченное число временных мигрантов на срок до пяти лет с целью покрытия дефицита рабочей силы. Для оценки дефицита рабочей силы на рынке труда следует использовать два метода: (1) методы статистического анализа, проводимого в Министерстве занятости, (2) изучение спроса на рабочую силу со стороны предприятий;
• разрешить временным мигрантам претендовать на статус постоянного жителя при условии их успешной интеграции на рынке труда и в общественную жизнь, а также прохождения балльного оценивания;
• развивать подготовку иностранных студентов и стажеров (программа 18 плюс). Это — важный компонент иммиграционной стратегии, поскольку он дает Германии определенные преимущества в конкурентной борьбе за квалифицированных специалистов;
• привлекать инвесторов и предпринимателей, желающих делать инвестиции или организовать свой бизнес в Германии;
• привлекать видных деятелей науки как в форме временной, так и постоянной миграции;
• содействовать скорейшей интеграции иммигрантов, решающим фактором которой является знание немецкого языка.
• ускорить реализацию положений амстердамских соглашений о проведении единой общеевропейской политики по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище.

Первоначальное число постоянных и временных иммигрантов члены комиссии по иммиграции оценили в 20 тыс. человек в год без учета членов их семей. Численность бизнес-иммигрантов, иммигрантов — видных деятелей науки, а также иностранных студентов ограничивать не рекомендуется. По словам министра внутренних дел Германии Отто Шили с новым законом об иммиграции «мы создаем современный, гибкий, социально сбалансированный инструмент контроля и ограничения иммиграции»[11].

Положения, регулирующие вопросы, связанные с пребыванием иностранных граждан в Германии в настоящее время, изложены в «Законе о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ», называемом сокращенно «Законом об иностранцах» от 9 июля 1990 г. с последующими изменениями.

Для граждан стран, не входящих в ЕС (и ряд других государств), въезд на территорию Германии обусловлен получением визы. Визы, предусматривающие кратковременное пребывание в стране с туристическими, культурными, научными и другими частными целями, исключающими любую трудовую деятельность, выдаются консульскими учреждениями ФРГ за рубежом на срок до трех месяцев и действительны также других государствах — участниках Шенгенского соглашения.

Лица, прибывающие в ФРГ на более длительные сроки с целями, выходящими за рамки прав, предоставляемых визой, обязаны получить разрешение на пребывание в Германии определенного вида:

• вид на жительство, в том числе бессрочный вид на жительство;
• право на бессрочное пребывание;
• разрешение на пребывание для достижения определенной цели;
• право на пребывание в исключительных обстоятельствах.

Вид на жительство выдается иностранцу в том случае, если ему разрешено находится в Германии вне связи с какой-либо определенной целью.

Основаниями для получения вида на жительство в ФРГ являются:

• право на возвращение — выдается иностранцам, которые в малолетнем возрасте законно пребывали в ФРГ, при условии, что: они проживали в Германии не менее 8 лет и не менее 6 лет посещали немецкую школу; их существование будет обеспечиваться из собственных средств или за счет третьих лиц, имеющих в отношении их обязательства на срок не менее 5 лет;
• воссоединение членов семьи с иностранцем.

Бессрочный вид на жительство предоставляется при следующих условиях: у иностранца уже есть вид на жительство в ФРГ на протяжении не менее 5 лет, дающий ему право на работу; он способен понимать простые фразы на немецком языке, а располагает жильем, достаточным для него и проживающих с ним членов семьи.

Право на бессрочное пребывание не ограничивается временными или территориальными рамками и не связано с какими-либо обязательствами. Оно предоставляется в том случае, если иностранец имел вид на жительство в ФРГ на протяжении не менее 8 лет либо бессрочный вид на жительство в течение не менее 3 лет, а до этого простой вид на жительство; его материальное положение обеспечивается за счет трудовой деятельности, личного состояния и других собственных средств; он не менее 60 месяцев осуществлял выплаты в фонды пенсионного страхования, либо на основании предоставляемых финансовых документов имеет право на получение пенсионных выплат из страхового или попечительского общества; в течение трех последних лет не был осужден за совершение умышленных преступлений к лишению свободы на срок от 6 месяцев и выше, либо к штрафу в размере 180 дневных заработков и более.

Разрешение на пребывание для достижения определенной цели. К числу таких случаев относится, например, пребывание с целью получения профессии или высшего образования, а также пребывание с целью исполнения определенных функций на конкретном предприятии или участия в определенном проекте. Разрешение выдается максимум на 2 года и может быть продлено еще на 2 года в том случае, если цель пребывания еще не достигнута, но может быть достигнута в обозримый промежуток времени. Из характера указанного разрешения следует, что в данном случае запрещено заниматься любой другой деятельностью, помимо разрешенной. Новое разрешение на пребывание в ФРГ можно получить лишь спустя год после выезда из Германии.

Право на пребывание в исключительных обстоятельствах. Оно выдается иностранным гражданам, въезд в ФРГ которым разрешен, исходя из правозащитных или срочных гуманитарных обстоятельств, и когда нет оснований для предоставления им другого вида разрешения на пребывание в ФРГ. Предоставление права на пребывание в исключительных обстоятельствах может быть выдано и продлено самое большее на 2 года, если не отпало препятствие или иные причины для выезда иностранца из ФРГ. Условия и обязательства его предоставления запрещают самостоятельные или наемные виды трудовой деятельности.

Следует отметить, что согласно новому закону об иммиграции число предоставляемых в Германии разрешений на пребывание предполагается сократить до двух: разрешение на временное пребывание и бессрочный вид на жительство.

По прибытии в Германию все иностранцы обязаны зарегистрироваться в местной полиции и получить соответствующее разрешение на пребывание.

Все основные законодательные акты и документы, относящиеся к иммиграционной политике и гражданству, обсуждаются и утверждаются в обеих палатах Парламента Германии. Непосредственно за реализацию иммиграционной политики отвечают следующие органы исполнительной власти:

• Федеральное министерство внутренних дел, которое разрабатывает стратегию иммиграционной политики и координирует исполнение миграционного законодательства, осуществляя выдачу разрешений на пребывание, рассмотрение заявлений на предоставление гражданства, принятие решений о депортации. В подчинении министерства находится Федеральная пограничная служба и Федеральная служба по делам беженцев;
• Федеральная служба занятости занимается вопросами политики допуска иностранной рабочей силы на внутренний рынок труда и выдачи разрешений на трудоустройство;
• Федеральное министерство иностранных дел через посольства и консульства ФРГ за рубежом занимается рассмотрением заявлений на выдачу въездных виз;
• Федеральное министерство труда и социальных дел уполномочено курировать политику интеграции иностранцев.

Согласно новому закону об иммиграции, функции реализации миграционной политики Германии будут централизованы и переданы в ведение нового правительственного агентства — Федеральной службы миграции и проблем беженцев, созданной на базе Федеральной службы по делам беженцев. Это законодательное предложение было реализовано 1 июля 2002 г.[12] В задачи этой службы, являющейся структурным подразделением Министерства внутренних дел, входят:

• координация деятельности федеральных ведомств и органов, а также представительства Германии за рубежом в области иммиграции и беженцев;
• внедрение и реализация процедур отбора мигрантов;
• аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение центрального регистра иностранцев;
• обеспечение выполнения мер содействия добровольному возвращению мигрантов в страны выхода.

Для поддержки обеспечения деятельности Федеральной службы миграции и проблем беженцев предполагается создать Институт демографических и миграционных исследований. Кроме того, в Федеральной службе миграции и проблем беженцев предлагается создать Совет экспертов по иммиграции и интеграции (Совет по иммиграции). Он будет состоять из 7 членов — профессионалов в области демографии, миграции, рынка труда и интеграции. Члены Совета будут назначаться Министром внутренних дел сроком на 4 года. Их главная задача будет состоять в представлении ежегодного доклада о тенденциях в области иммиграции, репатриации и беженцев.

В 2001 г. по данным Федеральной службы статистики приток мигрантов в Германию составил 685,3 тыс. человек[13]. В их составе можно выделить следующие категории: экономические мигранты, беженцы, этнические немцы, мигранты по каналу воссоединения семей.

Вскоре после окончания «холодной войны» Германия вновь вышла на рынок временной рабочей силы. Партнерами Германии по двусторонним межправительственным соглашениям о найме рабочих в этот период были, в основном, государства Центральной и Восточной Европы, выбор которых определили, в частности, геополитические и экономические интересы Германии в развитии отношений со странами региона. Соглашения предусматривали приглашение следующих категорий временных работников: стажеров, получающих возможность повысить квалификацию и улучшить знание языка; сезонных и контрактных рабочих, разрешение на временное пребывание и работу которым выдавалось на срок от трех месяцев — для сезонных рабочих и до двух лет — для работающих по контракту. Как правило, после согласования со службой занятости, для заключения контракта на выполнение особого вида работ немецкая компания приглашает иностранную фирму, привлекающую и использующую свою рабочую силу, в качестве субподрядчика. Иностранным рабочим выплачивается коллективная заработная плата. Условия контракта не допускают въезд в страну членов семей работников. В начале 1990-х гг. число работающих по контракту в Германии составляло около 100 тыс. человек. К 2000 г. их количество сократилось до 40 тыс.[14] В этом же году было выдано 238 тыс. разрешений на работу для сезонных рабочих, число которых, напротив, возросло со 163 тыс. в 1992 г.

Новым этапом в развитии политики временной трудовой иммиграции Германии стало введение в 2000 г. программы «грин кард», целью которой было привлечение квалифицированных специалистов в сфере информационных технологий. Благодаря упрощенной административной процедуре, виза на въезд для работы по «грин кард» оформляется очень быстро (в течение недели после подачи заявления). В отличие от американской программы с аналогичным названием, «грин кард» в Германии дает право на пребывание и работу в стране в течение пяти лет. Условием участия в программе является высшее образование (университетский или политехнический диплом) или готовность работодателя платить, как минимум, 100 тыс. немецких марок. Допускается въезд и трудоустройство (спустя год) в Германии членов семьи специалиста. Квота работающих по программе «грин кард» установлена в размере 10 тыс. человек в год, однако в ближайшее время планируется ее увеличение до 20 тыс. С момента введения «грин кард» в августе 2000 г. по июнь 2001 г. около 8 тыс. квалифицированных специалистов получили разрешение на работу в Германии[15]. Они были отобраны в соответствии с требованиями специально разработанной балльной системы оценок характеристик мигрантов. Наибольшую долю среди них составляют выходцы из Индии и бывшего СССР.

Еще одним каналом временной иммиграции для специалистов является система выдачи разрешений на работу сроком до трех лет по приглашению германских работодателей. В 2000 г. было выдано 333381 таких разрешений. По прошествии пяти лет работы квалифицированные специалисты получают право обратиться за получением разрешения на постоянное пребывание.

Согласно данным Министерства внутренних дел, в 2001 г. 88287 человек обратились с заявлением о предоставлении убежища в Германии[16]. Из них положительное решение получили лишь 5,3% заявителей.

За период с 1990 г. по 2000 г. Германия столкнулась с наибольшим притоком лиц, ищущих убежище, получив почти половину (43%) всех заявлений, поданных в страны Европейского Союза. Вследствие этого, проблемы беженцев стали предметом острых политических дебатов в ФРГ. Одной из целей готовящейся иммиграционной реформы, по словам министра внутренних дел Германии, должно быть «сокращение злоупотреблений и ужесточение политики в отношении предоставления убежища»[17].

В соответствии с условиями Женевской конвенции о статусе беженца, правом на получение убежища в Германии обладают лица, которые в своей стране подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Обязательства Германии по предоставлению убежища зафиксированы и в национальном законодательстве: согласно статье 16 Конституции страны, право на предоставление убежища имеют лица, преследуемые по политическим мотивам.

В связи со значительным притоком иностранцев, претендующих на получение политического убежища в Германии в начале 1990-х гг., в 1993 г. в статью 16 Конституции были внесены поправки, существенно ограничивающие число лиц, имеющих право ходатайствовать о защите. Согласно этим изменениям:

• на право убежища не могут претендовать граждане стран ЕС, а также граждане других стран, в которых соблюдаются права человека;
• лица, выехавшие из страны, где, по определению правительства Германии, нет политического преследования (так называемые «спокойные» страны), могут получить убежище в случае доказанности факта политического преследования со стороны государства;
• не могут получить политического убежища лица, выехавшие в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам.

В результате реформирования законодательства число иностранцев, въезжающих в Германию в качестве лиц, ищущих убежище, сократилось с 400 тыс. в 1992 г. до 95 тыс. в 1995 г.[18]

Основную часть иностранцев, стремящихся получить статус политического беженца, составляют граждане Турции, африканских государств, Шри-Ланки, Ирака, Румынии, Афганистана, Пакистана.

Лица, въехавшие в страну через третьи «спокойные» государства и претендующие на политическое убежище в Германии, задерживаются в аэропортах, где в течение 3-х суток проводится расследование, и высылаются в те страны, откуда они выехали. Граждане стран ЕС или граждане «спокойных» стран высылаются в государства происхождения. В отношении лиц, которые имеют доказательства преследования по политическим мотивам в стране происхождения, проводится специальное расследование, на основании которого принимается решение о предоставлении статуса политического беженца, либо о предоставлении временного разрешения на пребывание в ФРГ, либо о высылке. На это время они размещаются в специальных пунктах приема беженцев, где могут получить социальную помощь (выдаются чеки либо денежные суммы на приобретение одежды и прочих предметов, необходимых в повседневной жизни).

Изменения, внесенные в 1997 г. в закон «О помощи лицам, претендующим на политическое убежище», сократили до 80% от установленных ранее расходы на социальную помощь и медицинское обслуживание данной категории иностранцев. Решением правительства ФРГ с июля 1997 г. лицам, претендующим на политическое убежище, запрещена выдача разрешений на работу в течение двух лет.

В будущем можно ожидать большего ужесточения политики страны в отношении беженцев. Так, согласно обсуждаемому в настоящее время закону об иммиграции, первоначально беженцам будет выдаваться разрешение на пребывание сроком на три года, по прошествии которого они смогут получить разрешение на постоянное пребывание, если ситуация в стране их выхода не нормализовалась. В ином случае их право на убежище будет утеряно.

С падением «железного занавеса» 2,7 млн этнических немцев вернулось в Германию за период 1988–2000 гг. Около 1,9 млн из них проживало на территории бывшего СССР, 575 тыс. — на территории Польши и 220 тыс. — в Румынии. Количество прибывших в Германию достигло пика в 1990 г., составив 400 тыс. человек. Однако после первой эйфории от завершения «холодной войны» и объединения страны уже в первой половине 1990-х гг. Правительство Германии стало предпринимать меры по контролю процессов возвращения, установив, в частности, систему квот. На период с 1993 г. по 1999 г. квота составляла 225 тыс. человек в год и была существенно сокращена — до 103 тыс. — в 2000 г. В результате, иммиграция этнических немцев в 2000 и 2001 гг. была на уровне 100 тыс. человек в год.

Помимо числа прибывающих, правительственные меры оказывали воздействие на их состав. С 1993 г. более 90% прибывших по каналу этнической иммиграции являлись выходцами из бывшего СССР. С целью поддержания иммиграции этнических немцев из других стран Восточной Европы, для них было введено требование предъявить доказательства фактов этнической дискриминации.

По сравнению с другими категориями иммигрантов этнические немцы обладают определенными привилегиями, которые включают в себя содействие в изучении немецкого языка и трудоустройстве, оказание социальной поддержки.

Однако в политических и общественных дискуссиях этнические немцы привлекают значительно меньшее внимание, нежели другие иммигранты, поскольку они не считаются иностранцами.

Согласно законодательству Германии, вид на жительство может быть предоставлен:

• иностранцам, состоящим в браке с гражданами ФРГ;
• несовершеннолетним иностранцам — детям граждан ФРГ;
• иностранцам — родителям несовершеннолетних детей, являющихся гражданами Германии, для их воспитания.

Супруг немецкого гражданина получает право на бессрочный вид на жительство после трех лет проживания на территории Германии. Воссоединение членов семьи с иностранцем, проживающим в Германии, обусловлено рядом требований.

Супругу иностранца вид на жительство предоставляется при условии, что проживающий в Германии:

• получил политическое убежище,
• имеет бессрочный вид на жительство,
• законно проживает в Германии более 8 лет, приехав сюда еще несовершеннолетним,
• имеет обыкновенный вид на жительство, состоял в браке с лицом, о воссоединении с которым идет речь еще до приезда в Германию, и указал сведения о нем при подаче заявления на получение собственного вида на жительство.

Разрешение на проживание в ФРГ в форме вида на жительство могут также получить супруги иностранцев после расторжения их брака, если к моменту прекращения семейных отношений супруги прожили совместно на территории Германии не менее двух лет. Разведенный супруг получает право на продление своего вида на жительство на год. После этого первого продления, если остальные предпосылки закона тоже выполнены, вид на жительство может быть продлен до момента, когда будут выполнены условия для получения бессрочного вида на жительство.

Вид на жительство детям предоставляется в том случае, если его оба родителя (или единственный родитель) уже имеют вид на жительство, при условии, что ребенок младше 18 лет. Получение вида на жительство другими членами семьи (родителями, братьями, сестрами) возможно при соблюдении следующих условий: иностранец, с которым происходит воссоединение семьи, законно проживает в ФРГ и имеет здесь разрешение на проживание в форме вида на жительство или права на проживание; располагает достаточным жильем; существование приезжающего в ФРГ члена семьи может быть обеспечено за счет дохода иностранца от трудовой деятельности, его состояния, либо других личных средств.

Ответственность за реализацию мер политики интеграции иммигрантов, которые включают организацию курсов изучения немецкого языка, помощь в получении необходимой профессиональной квалификации и в трудоустройстве, возложена на Федеральное министерство труда и социальных дел. С 1968 г. на эти цели было выделено 1,7 млн немецких марок[19].

Объектом политики интеграции в Германии являются: иностранцы, которые имеют разрешение на постоянное пребывание, иностранные рабочие из стран, с которыми Германия имела соглашения о рекрутировании рабочей силы, бывшие контрактные рабочие ГДР из Анголы, Мозамбика и Вьетнама, а также члены семей вышеназванных групп иммигрантов.

Программы интеграции дополняются реализацией мероприятий, направленных на противодействие проявлениям экстремизма, ксенофобии и расизма. В 1992 г. с целью обеспечения более эффективного взаимодействия между полицией, судебной властью и администрацией была образована информативная группа, включающая представителей этих ведомств, целью деятельности которой стали мониторинг и консолидация информации о деятельности экстремистских групп и проявлениях ксенофобии для разработки мер противодействия на федеральном уровне.

Каждый год Федеральное министерство внутренних дел публикует отчет о защите конституционных прав, который нацелен на информирование общества о противодействии экстремизму в Германии.

Министерство труда и социальных дел стремится сочетать проекты профессиональной интеграции с мерами, направленными на содействие мирному сосуществованию немцев и иностранцев и на преодоление ксенофобии. Примером программ такого рода может служить пилотный проект «Интеграция мусульман и мусульманских организаций в Германии», нацеленный на взаимодействие между организациями немцев и мусульман для достижения социальной интеграции и конвергенции.

Противодействие ксенофобии и любым проявлениям расовой дискриминации признается одной из центральных задач политики образования, для реализации которой Федеральным министерством образования осуществляется ряд программ: «Межкультурное образование в школах», выставочный проект в музеях «Иностранцы в Германии — немцы за рубежом», «Межкультурный молодежный центр», образовательная программа для взрослых «Как жить в многонациональном обществе» и пр.

Интеграция иностранцев, направленная на содействие их равному участию в социальной, экономической, культурной и политической жизни страны, считается одним из основных направлений новой иммиграционной стратегии Германии. Ключевую роль в этом процессе, по мнению законодателей, играет знание языка. Согласно обсуждаемому в настоящее время закону об иммиграции, меры интеграционной политики будут сфокусированы на расширении возможностей изучения немецкого языка, а также культуры, истории и основ государственного устройства страны.

1 января 2000 г. впервые за почти 90-летний период вступили в силу поправки в закон о гражданстве. Право на получение гражданства ФРГ получили дети иностранцев, рожденных в Германии, если один из родителей являлся резидентом страны в течение восьми лет. При этом законом предусматривается, что до 23 лет дети иностранцев могут сохранять гражданство своих родителей. Срок постоянного проживания для подачи ходатайства о натурализации снижен с 15 до 8 лет для взрослых иностранцев, до 5 лет для детей, до 3 лет для иностранцев, состоящих в браке с немцами. В настоящее время иностранцы, которые постоянно проживают в стране более 8 лет, имеют право подавать заявление на гражданство, если они:

• владеют разрешением на пребывание;
• могут материально обеспечить себя и свою семью без получения социальной помощи или пособия по безработице;
• отказались от прежнего гражданства;
• не привлекались к суду за преступную деятельность.

К оглавлению главы 4