Версия для печати

Загадка многомерной территории

Установление четких и стабильных правил игры между центром и субъектами федерации — первое и ключевое условие успешной региональной политики

Реформа отношений федерального центра и регионов как в 1990-е годы, так и сегодня — одна из самых больных проблем российского государства. Новая инициатива в этой области — доклад о взаимодействии федеральных и региональных властей при разработке программ социально-экономического развития регионов, который подготовила рабочая группа Госсовета во главе с губернатором Красноярского края Александром Хлопониным. В конце нынешней недели, 21 июля, на заседании президиума Госсовета доклад должен быть представлен президенту Владимиру Путину.

В числе вопросов, которые планирует обсуждать Хлопонин, — координация усилий федеральных и региональных властей в области развития регионов, механизмы финансирования региональных программ развития и инвестиционных проектов, реформа межбюджетных отношений. Важно, что на этот раз инициатива по выработке четкой региональной стратегии исходит не из Кремля, а «снизу», из самих регионов. Однако судьба и успех этой идеи зависят от того, насколько адекватно центр сможет оценить не только свои возможности, но и потребности регионов, учесть в новых проектах логику пространственного развития страны, — важнейшая проблема состоит в том, что специалистов по экономической географии и региональной экономике сегодня мало и основные экспертные силы сосредоточены в нескольких аналитических центрах.

Один из таких центров — московский Независимый институт социальной политики (НИСП), который уже несколько лет ведет мониторинг региональной экономики в рамках проекта «Социальный атлас российских регионов». Эта программа стартовала в 2003 году при поддержке Фонда Форда, сегодня институт продолжает ее уже собственными силами. Мониторинг НИСП адресован всем, кто изучает экономику и социальное развитие регионов, — исследователям, преподавателям, студентам, журналистам, а также государственным ведомствам. Например, Министерство регионального развития использовало материалы «Атласа» при подготовке концепции развития субъектов РФ. О динамике и перспективах экономического развития регионов, о возможных мерах их федеральной поддержки корреспонденту «Эксперта Северо-Запад» Антону Ширикову рассказала директор региональной программы НИСП, профессор МГУ Наталья Зубаревич.

Кризис уравнительных мер

— Последние пять-шесть лет стали для России временем устойчивого роста экономики. Позволил ли этот рост сгладить разрыв между бедными и богатыми регионами?

— Мы только что подготовили региональный раздел «Обзора социальной политики», который будет публиковать наш институт, подсчитали динамику неравенства по разным индикаторам. Результат грустный, но ожидаемый — по большинству показателей неравенство между регионами усиливается. Тот тип экономического роста, который сложился в России, — а это преимущественно экспортно-сырьевой рост — приводит к увеличению разрыва между развитыми и отсталыми регионами по душевому ВРП и налоговой базе. Нарастает неравенство и в социальной сфере. Это особенно хорошо видно на региональных рынках труда. Положительные сдвиги произошли там, где ситуация и так была благоприятной, — в федеральных городах и прилегающих районах, в других крупных агломерациях. В слаборазвитых регионах уровень безработицы упал незначительно из-за слабого притока инвестиций и медленного роста числа рабочих мест, в основном бюджетных. В результате региональное неравенство по уровню безработицы устойчиво растет.

Несколько иная ситуация с доходами населения. В первые годы восстановительного роста, охватившего всю страну, неравенство уменьшилось, в том числе благодаря возросшим объемам федеральной помощи менее развитым регионам. Но с 2003 года, когда нефтяной фактор роста стал доминировать, выравнивающий эффект федеральной помощи оказался слабее экономической поляризации и вновь началось усиление неравенства, хотя и относительно медленное.

Аналогичная картина складывается и по демографическим показателям. Ожидаемая продолжительность жизни в период экономического роста и до 2003 года падала везде, но в Москве и в богатых автономных округах Тюменской области это падение оказалось небольшим и вскоре сменилось ростом благодаря более высоким доходам населения, развитой медицине и более жестким требованиям работодателей к дисциплине труда. В то же время в стране сформировались и так называемые «зоны низкого долголетия», причем не только в слаборазвитой Тыве, но и в Иркутской области, на Северо-Западе и в некоторых областях Центрального округа. Это зоны, где высок уровень алкоголизации и деградации населения, особенно сельского.

— Насколько эффективна политика федеральных властей по сглаживанию регионального неравенства?

— Если говорить о рынках труда, то государственная политика в этой сфере откровенно слаба: функции и ответственность органов управления размыты, неэффективны используемые инструменты активной политики. Частично проблему занятости решает само население: идет стихийная миграция в крупные города с северо-востока, а в последние годы — из периферийных регионов европейской части России. Но государство, вместо того чтобы повышать мобильность населения, стимулировать миграцию трудоспособных жителей из депрессивных регионов, продолжает разрабатывать «бумажные» стратегии заселения востока и севера. Власть исходит из чисто геополитических приоритетов и нисколько не пытается просчитать, во что обойдется реализация этих стратегий.

В борьбе с бедностью главным фактором стал рост доходов населения, хотя федеральная политика также дала неплохой результат и обеспечила сокращение региональных различий. В 2000?х годах выросли зарплаты бюджетников, социальные пособия, довольно значительную часть населения удалось вытянуть из зоны бедности. Лучше всего это сработало в средне- и слаборазвитых регионах, где душевые доходы и прожиточный минимум невелики, поэтому прибавки оказались весомыми.

При этом неизбежно выросли объемы перераспределения. Если в 1999 году безвозмездные перечисления регионам составили 9% расходов федерального бюджета, то в 2001 году — более 18%, а в 2005 году — около трети. Эффективность политики выравнивания доходов падает уже сейчас и будет падать в дальнейшем, как бы центр ни наращивал масштабы финансовой помощи регионам.

Федеральная власть оказалась заложницей «нефтяного» роста, который снижает стимулы развития для всех — и для сильных, и для слабых. В большинстве регионов социальная политика властей остается инерционной и ситуативной. В региональной политике так и не прижился целевой и проектный подход, с оценкой возможностей и рисков. Регионы не могут расширить горизонт планирования своей политики, и центр не стимулирует их к этому. Даже успешные практики, такие как развитие адресной помощи малоимущим домохозяйствам в Пермской области, не поддерживаются федеральным центром, и в итоге теряется наработанный опыт адаптации социальных реформ к местным условиям.

— Возможно, ошибки федерального правительства связаны с ненадежной статистикой? Насколько можно доверять данным Госкомстата?

— Не стреляйте в пианиста: он играет как умеет. При значительном объеме теневой экономики не стоит винить статистические органы: они все же осваивают новые международные методики и пытаются улучшить измерения, несмотря на очень скромное финансирование. Вообще, если пользоваться статистикой, понимая ее возможности и пределы, сопоставляя разные измерения, то на региональном уровне и сегодня можно многое понять. Основная проблема — это куцая муниципальная статистика, ведь различия внутри регионов намного сильнее межрегиональных. Усредненные данные — это средняя температура по больнице. Стоит хоть раз побывать в любом регионе, и все станет понятно. Сложите в Самарской области Тольятти и Чапаевск, и получится пресловутая средняя температура. Но не зная, как на самом деле живут муниципалитеты, мы не сможем узнать свою страну.

Однако если говорить о федеральной политике, то дело не в статистике, а в отсутствии внятной концепции и установки на реформу. Нужно стимулировать модернизацию социальных институтов, рост активности населения, в том числе рост мобильности, обеспечивая при этом адресную поддержку социально уязвимых групп. Необходимы разные и по целям, и по механизмам варианты социальной политики в регионах, которые будет координировать и частично финансировать федеральный центр. Эффективная координация, обеспечивающая заданный центром вектор развития, — очень сложная задача, требующая нового формата отношений с регионами.

"Оставьте им больше денег"

— Федеральный центр время от времени пытается заняться такой координацией. Например, в прошлом году Министерство регионального развития предложило вариант региональной политики, основанный на идее «поляризованного развития». Как вы оцениваете этот документ?

— Оценка двойственная, потому что, с одной стороны, в концепции Минрегиона есть разумные идеи — отказ от приоритета выравнивания, ускорение развития за счет опоры на сильные регионы. С другой стороны, ясно прослеживается чрезмерное упование на регулирующую руку государства при полном игнорировании интересов бизнеса. «Точки роста» как бы вынуты из существующей пространственной среды, эта идея доведена до гипертрофированного состояния. Вместо того чтобы выращивать гомункулов, лучше бы задумались о рациональном стимулировании уже «проклюнувшихся» естественных тенденций и точек роста. Их даже искать не нужно: это крупные агломерации с развитой высшей школой и сектором услуг, транзитные коридоры и портовые регионы, расположенные на путях основных экспортных потоков, плотно заселенный и инфраструктурно освоенный «русский» юг страны с дешевой рабочей силой.

Вообще, я сторонник очень простых методов: во-первых, оставьте регионам больше денег, не обдирайте их как липку, а во-вторых, примите на федеральном уровне концептуальные решения, чтобы регионы понимали, куда двигается страна. С помощью «вертикали» унифицированных рецептов развития не продавишь, они увязнут в пространстве. Нужно очертить рамки и показать, что получат регионы, если воспользуются этими общими и понятными им решениями. Эти решения нужно сделать стабильными, хотя бы на три-четыре года, а если они не будут меняться к каждым президентским выборам, то вообще замечательно.

То же самое с пространственными приоритетами. Ну, например, принимается решение, что для нас важнее всего восток страны и нужно развивать именно его, хотя я лично с этим не могу согласиться. Или что в первую очередь развиваются выходы на мировой рынок и транспортные коридоры. Главное, чтобы приоритеты были понятны, а еще лучше — публично обоснованы. Но складывается такое впечатление, что подавляющее большинство представителей нынешней элиты не способно к принятию простых по формулировке и внятных решений — не лозунгов типа «бедность уполовиним, ВВП удвоим», а конкретных, ясных решений.

— Рабочая группа Госсовета под руководством Александра Хлопонина хочет предложить свое видение отношений центра с регионами. Похоже, что и снизу идет какая?то инициатива?

— Это полезное начинание. Госсовет настаивает на выработке концепции региональной политики, в которой будет определено, что вообще центр должен делать в отношении регионов, каким должен быть инструментарий региональной политики. Они хотят, чтобы функция определения территориальной стратегии была четко закреплена в законе за федеральным правительством, чтобы у него была обязанность готовить этот документ наряду, скажем, с бюджетом. Сегодня ни у кого такой обязанности нет и страна просто топчется на месте.

Я понимаю, что слова значат мало, но ведь когда сказали «начинаем национальные проекты», регионы как-то построились и что-то начали делать в социальной сфере. Надо ясно сказать, каковы приоритеты. Допустим, мы поощряем тех, кто способен быстрее развиваться, и говорим, что задача таких регионов — сдвигаться в сервисные отрасли и развивать инфраструктуру, наращивать человеческий капитал. И тогда Валентина Ивановна Матвиенко перестанет с такой страстью перетягивать нефтяные и прочие компании в свой город, а увидит, что у нее и малый бизнес существует. Нужно ведь понять, что крупные города — это прежде всего пространство среднего и малого бизнеса. Пока же городским властям это неинтересно: они считают, что если «Сибур» пришел, есть очередные 3 млрд в бюджете, — это навеки. Администрация Петербурга уловила сигнал сверху. Сейчас административный ресурс — наиболее эффективный способ роста. Вот власти города и реализуют эту установку. Это предельно рациональный способ действий в тех рамках, которые возникли на федеральном уровне, хотя и крайне недальновидный.

Эволюция локального

— Идея «вертикали власти», на ваш взгляд, исчерпывает себя?

— Я предпочла бы ограничиться простым сравнением — пирамида, стоящая на верхушке, устойчивой быть не может. Нынешняя политика — неизбежное следствие старых страхов периода децентрализации и борьбы с «региональной вольницей», и будем надеяться, что маятник, зашедший из одного крайнего положения в другое, все же сократит амплитуду и приблизится к середине.

— Как решается противоречие между тенденциями к централизации и децентрализации в других странах?

— Зарубежный опыт очень разнообразен, но сегодня большинство развитых стран движется по пути децентрализации. Недаром появился специальный термин «глокализация» — сочетание глобальных и локальных факторов в развитии территорий. Это не филологическое упражнение, а констатация важности взаимодействия разных масштабов. Пространственное развитие — сложнейший процесс, требующий гибкого согласования разноплановых интересов. Мы же пока увлечены простыми конструкциями в виде палок?вертикалей, не понимая, что палка гибкой не бывает.

— Что означает «глокализация»?

— Этот термин появился в конце 1980-х — начале 1990-х годов и описывает важнейший процесс: значимость национального государства размывается за счет укрепления, с одной стороны, глобальных связей между территориями, а с другой — региональных и локальных связей. Мир перестает быть просто совокупностью национальных государств, территория становится многомасштабной и многомерной. «Глокализация», сочетание глобальных и локальных связей, — это такая форма существования пространства, когда граница не является барьером. Мы с нашим изоляционизмом пока этого не понимаем, европейцы уже понимают хорошо: у них уже другой тип границы. Там речь идет не о сотрудничестве между государствами, а о взаимодействии между разными территориями, неважно, в одной стране они находятся или в разных. Приграничное соседство — локальная связь, а взаимодействие Баварии, например, с Краснодарским краем — это уже проявление глобализации. Таких связей должно быть множество, и экономическое развитие регионов в Европе основывается на сочетании разных типов связей и территориального позиционирования. Но есть одно условие — изменение функций национальной границы: она перестает быть высоким полосатым забором с колючей проволокой по всему периметру.

— Это вопрос административной политики?

— Это вопрос доверия, активности, мобильности и связей. Вопрос на вырост. Россия просто не доросла до этого, ведь мы еще не ощущаем своих границ в новом измерении, и нам еще долго по этому пути идти. В Европе, где границы стали более или менее прозрачными уже в 1950-х годах, путь в основном пройден. Они вдруг поняли, что очень удобно словакам с австрийцами создавать что-то вместе, потому что и те и другие живут на Дунае, а от Братиславы до Вены два с половиной часа езды на машине. И начинают работать трансграничные связи. Нам же мешает сильнейшая поляризация внутри страны, что типично для стран «догоняющего развития». Оказавшись в кризисе, Россия провалилась в пространственном развитии до уровня Бразилии.

Есть ли шанс изменить эту картину, постепенно наполнить обжитое пространство инфраструктурой, сделать его менее поляризованным? В тех местах, где люди живут более плотно, постепенно сформируется другой, мягкий тип центро-периферийного неравенства. Это уже происходит в московской столичной агломерации, влияние которой расширяется и захватывает приграничную территорию соседних областей вдоль главных магистралей, отчасти сглаживается пространственное неравенство на более плотно заселенном юге. Но так не будет по всей стране, поскольку Россия слабо заселена. Нужны локальные «моторы» развития, которыми всегда служат города, транслирующие импульс роста на периферию. Чем больше городов смогут стать динамичными центрами роста, тем выше шансы смягчить наше традиционное противопоставление Москвы и всей остальной России. Именно этой задачей — поддержкой разномасштабных центров роста — и нужно заниматься, и если будет системный подход, то вслед за развитием городов и регионов начнут складываться и трансграничные, и глобальные связи. Но наскоком этого не добиться. Эволюция пространственного развития — длительный исторический процесс.

Источник: "Эксперт С-З", № 27 (280) от 17 июля 2006 г.