Механизмы социально-экономического развития регионов Российской Федерации

IV часть Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации

4.1 Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации

Необходимым условием реализации Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации является разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации, основная задача которой — произвести функциональное зонирование территории Российской Федерации, в том числе:

• обозначить типы территорий и регионов с целью формирования дифференцированной экономической, социальной и региональной политики в отношении них;
• описать функциональное устройство и дать прогноз социально-экономического развития основных геостратегических регионов страны;
• сформировать основные направления развития системы расселения Российской Федерации;
• обозначить направления миграционных потоков и создать условия для разработки механизмов управления миграционными потоками;
• осуществить территориальную синхронизацию основных инфраструктурных стратегий (транспортной, энергетической).

На основе Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации должно планироваться размещение объектов капитального строительства разного уровня (в том числе объектов федеральных энергетических систем, использования атомной энергетики, обороны и безопасности, транспорта, путей сообщения, информатики и связи, космической деятельности и других), развитие и размещение зон различного назначения (природоохранных, с особыми условиями использования и других), развитие территорий объектов культурного наследия и других территорий особого регулирования, предусмотренных законодательством.

Разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации должна проходить в тесной взаимосвязи с подготовкой предусмотренных Градостроительным Кодексом Российской Федерации документов территориального планирования всех уровней, включая схемы территориального развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов.

Подготовка генеральной схемы пространственного развития должна быть осуществлена в течение 3-х лет, начиная с 2006 года.

4.2 Правовая поддержка социально-экономического развития регионов

Особое внимание следует уделить принятию базовых нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективную региональную политику, отвечающую современным условиям. Очевидна необходимость принятия Федеральных законов «О пространственном развитии Российской Федерации» и «Об основах государственного регулирования регионального развития Российской Федерации». В законе «О пространственном развитии Российской Федерации» должны быть определены принципы построения Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации (размещения инфраструктурных объектов, территориальных органов федеральной исполнительной власти, крупных социальных объектов и учреждений федерального значения, функционального зонирования территории Российской Федерации и пр.). Законом должен быть определен порядок согласования Генеральной схемы пространственного развития с субъектами Российской Федерации и крупными муниципальными образованиями. В законе «Об основах государственного регулирования регионального развития Российской Федерации» целесообразно определить цели, задачи и основные направления регионального развития; принципы, методы и формы современной региональной политики; формирования и расходования бюджетных фондов, обеспечивающих сбалансированность и эффективность регионального развития; провести дифференциацию регионов с учетом их специфики и вытекающих из этого особенностей в правовом регулировании.

При этом необходимо увязать принятие данных правовых нормативных актов с решением других, связанных с ними задач. Речь идет, прежде всего, о дополнениях к федеральному законодательству, регулирующему предпринимательскую и инновационную деятельность, ценовое и тарифное регулирование, инвестиционную политику, межбюджетные отношения, административно-территориальное устройство.

Необходимо принятие федеральных законов, обеспечивающих внедрение принципов регионального программирования и планирования (определение статуса стратегических документов, обеспечение преемственности деятельности), повышение эффективности и ответственности региональной власти и управления в вопросах успешного развития подведомственных территорий.

Насущной потребностью является также определение единых подходов поддержки регионов в соответствии с конституционными принципами федеративного устройства России.

Успешная реализация задач регионального развития тесно связана с тем, насколько полно в России решена проблема административно-территориального устройства. До сих пор в России так и не приняты федеральные законы, определяющие порядок формирования административных границ субъектов Российской Федерации и общие принципы административно-территориального устройства внутри регионов.

Формирование правовой базы для обеспечения и функционирования отдельных типов территорий (особое геополитическое положение территорий субъектов Российской Федерации, границы которых совпадают с государственной границей России; изолированное положение Калининградской области; наличие закрытых административно-территориальных образований; сложная политическая ситуация на Северном Кавказе и особенно в Чеченской Республике, наличие важнейших геостратегических ресурсов в Арктической зоне, а также особое геэкономическое положение ряда регионов — эти и другие схожие по своей природе факторы обуславливают необходимость особой правовой политики в отношении названных территорий, а также закрепление возможности особого порядка решения в них вопросов местного значения, причем не обязательно в форме местного самоуправления). В частности, необходимо укрепление нормативно-правовой базы приграничного сотрудничества, в том числе принятие Федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации», присоединение России к Дополнительным протоколам Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, а также разработка Федерального закона об особенностях осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях в соответствии со статьей 80 Федерального закона от 06.10.2003 г. 131-ФЗ. Также необходимо институциональное обустройство интеграционных процессов и взаимодействия сопредельных территорий на пространстве СНГ как важных инструментов обеспечения развития субъектов Федерации, а также расширения связей с Азиатско-Тихоокеанским регионом в рамках Шанхайской организации сотрудничества.

Также необходимо развитие нормативно-правовой базы, регулирующей механизм частно-государственного партнерства (законодательство о концессиях, о предоставлении бюджетных гарантий по некоммерческим рискам, об участии работодателей в составлении учебных планов и программ учебных заведений и т.д.).

Необходима разработка и совершенствование законодательства, направленного на улучшение демографической и миграционной ситуации в регионах Российской Федерации.

4.3. Информационные механизмы

Для реализации Стратегии необходимо совершенствование системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей. Задачи мониторинга:

• оценка уровня социально-экономического развития регионов, муниципальных образований, в зависимости от их функции в пространственной организации страны. Введение системы статистики для городских округов и городских поселений. Новая система показателей должна позволять проводить оценку инфраструктурных возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов в регионах и муниципальных образованиях, выявлять формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса (в том числе формирования конкурентоспособных экономических кластеров) и осуществления инвестиционных проектов, объективно оценивать необходимость федеральной поддержки региона или муниципального образования;
• оценка деятельности региональных органов власти по проведению социально-экономических, бюджетной и административной реформ, сбор информации и анализ состояния нормативно-правовой базы на региональном и местном уровнях, оценка реализации региональных программ социально-экономического развития,
• мониторинг состояния трудового, демографического и миграционного балансов территорий, развития этно-конфессионального сотрудничества в них.

4.4. Организационно-финансовые механизмы

Проведение региональной политики невозможно без формирования системы государственных организационно-финансовых институтов, отвечающих за отдельные направления реализации Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Такими институтами должны стать:

4.4.1. Межведомственная комиссия

Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях согласования приоритетов социально-экономического развития регионов Российской Федерации и региональных аспектов федеральных отраслевых стратегий для разработки и принятия «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», а также в целях подготовки проектов нормативных правовых актов и методических документов, обеспечивающих реализацию Стратегии, была создана Межведомственная при Минрегионе России (далее — Комиссия).

Основными задачами Комиссии являются:

• рассмотрение предложений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и научных организаций по содержанию и механизму реализации Стратегии;
• координация деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и научных организаций по вопросам разработки реализации стратегий социально-экономического развития регионов (групп регионов) Российской Федерации;
• рассмотрение и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации предложений по нормативному и правовому обеспечению реализации Стратегии и предложений по созданию механизмов согласования приоритетов социально-экономического развития регионов (групп регионов) Российской Федерации и региональных аспектов федеральных отраслевых стратегий;
• рассмотрение по поручениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проектов международных договоров Российской Федерации, затрагивающих содержание или реализацию стратегий регионального развития, организацию разработки соответствующих предложений и экспертных заключений, участие в международном сотрудничестве по этим вопросам;
• утверждение перечня приоритетных региональных (межрегиональных) проектов федерального значения с целью их дальнейшего включения в федеральные целевые программы регионального развития и федеральную адресную инвестиционную программу;
• согласование проекта «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

Деятельность Комиссии должна быть продолжена и после разработки и утверждения Стратегии. Основными задачами Комиссии наряду с задачами координации должны стать:

• оценка реализации Стратегии и последующая ее корректировка;
• оценка реализации ФЦП и внесение предложений по их изменению;
• подготовка проектов и внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие социально-экономическое развитие регионов Российской Федерации;
• рассмотрение территориальных аспектов проводимых экономических и социальных реформ с целью предотвращения негативных последствий их проведения для субъектов Российской Федерации.

4.4.2. Федеральные целевые программы

Другим инструментом регионального развития должны стать федеральные целевые программы. Федеральные целевые программы регионального развития должны быть двух видов: направленные на решение задачи стимулирования социально-экономического развития (например, обеспечение ускоренного экономического роста в геостратегически важных регионах страны) и направленные на решение задачи обеспечения воспроизводства ресурсов развития (в том числе, на решение проблем кризисных территорий). В отношении двух видов программ должны быть выработаны требования эффективности в соответствии с типологией регионов и спецификой решаемых задач. При этом необходимо обеспечить переход от поддержки конкретных регионов к решению системных проблем.

Федеральные целевые программы регионального развития должны быть построены на следующих принципах:

1. Принцип взаимосвязи и преемственности программ. Программы и проекты по каждому этапу реализации должны быть взаимосвязаны по решаемым задачам и усиливать друг друга;

2. Принцип наращивания усилий. Необходимо обеспечить воспроизводство ресурсов по ходу реализации стратегии, то есть, возможность использовать на последующих этапах ресурсы, образовавшиеся на предыдущих этапах;

3. Принцип экономии ресурсов. При разработке программ важно, чтобы эффект от их реализации был шире, чем непосредственное решение программных задач. Речь идет о создании общих благоприятных социальных, технологических, институциональных и организационных условий, повышающих общую эффективность экономики, социальной сферы;

4. Принцип «средового воздействия». Программы должны быть направлены на формирование условий для решения определенного рода проблем (например, решение проблем миграции за счет создания наиболее благоприятных условий жизнедеятельности и формирования новых рабочих мест), а не на прямое устранение проблемы;

5. Принцип инфраструктурного обеспечения. Эффективность программ определяется изменениями в организационной и институциональной сферах.

В мировой практике существует ряд других механизмов социально-экономического развития регионов: фонды регионального развития и поддержки проблемных территорий, плановые контракты между государством и регионами, агентства регионального развития; национальные институты территориального и городского планирования.