Как быть с мэрами и деньгами

"Губернаторы, предлагающие назначать мэров, просто плохие губернаторы, они не умеют работать с мэрами"

Поднимая вопрос о проблемах местного самоуправления, Общественная палата включается в реальную политику

Около недели назад членам Общественной палаты (ОП) был разослан предварительный вариант доклада "О состоянии местного самоуправления в России". Доклад составил председатель комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Вячеслав Глазычев. После доработки с учетом предложений членов ОП документ будет представлен на заседании палаты 30 сентября. По итогам обсуждения Общественная палата должна сделать свои рекомендации.

Ситуация складывается весьма интересная. Общественная палата едва ли не впервые собирается обсуждать не частный скандал (будь то очередной вопиющий случай дедовщины или нашумевшая история вроде бутовской), а ход реализации одной из важнейших российских реформ, причем качество доклада дает основания думать, что обсуждение будет предметным. Содержание доклада таково, что разговор почти неизбежно состоится не столько экспертный, сколько политический. Общественной палате предстоит пройти тест на самостоятельность и работоспособность. А у дискуссии о местном самоуправлении есть шанс прорваться в сферу большой публичной политики.

"Плохие губернаторы"

Самое заметное в докладе — жесткие возражения против идеи назначения мэров городов губернаторами. В последнее время несколько влиятельных региональных начальников, таких как глава Свердловской области Эдуард Россель или нижегородский губернатор Валерий Шанцев, при каждом удобном случае предлагают "довести вертикаль власти" до городского уровня. В докладе эти предложения достаточно резко осуждаются: "Мы полагаем, что атака региональных властей на выборность глав крупных городов, противореча и ФЗ-131 (Закон об общих принципах организации местного самоуправления. — “Эксперт”), и Конституции России, несет в себе подлинную угрозу как для развития основ гражданского общества, так и для развития страны".

Это, пожалуй, первый случай, когда планы назначать мэров вызывают возражения на политическом уровне. Ранее давлению Росселя и его коллег-единомышленников противостояли разве что публицисты. Вопрос в том, превратится ли это положение доклада в рекомендацию Общественной палаты. Вячеслав Глазычев считает, что палата разделит его взгляды. "Думаю, я получу максимальную поддержку", — сказал он "Эксперту".

Похоже, идея назначать мэров и в Кремле особой популярностью не пользуется, хотя шум, поднятый ее сторонниками, казалось бы, должен говорить об обратном. Сотрудник администрации президента, занимающийся вопросами местного самоуправления, в интервью "Эксперту" высказался вполне ясно: "Губернаторы, предлагающие назначать мэров, просто плохие губернаторы, они не умеют работать с мэрами". В общем, волноваться за мэров вряд ли стоит.

Нищее самоуправление

"Полномочия, которые передаются местному самоуправлению, сейчас финансируются только наполовину", — говорит Вячеслав Глазычев. В его докладе масса примеров того, как бедствуют муниципалитеты.

Причин такого положения дел много. К примеру, почти гарантированно на нищету обречены "карликовые" муниципальные образования. Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает минимальную численность населения муниципального образования в тысячу человек. Как считает Глазычев, экономически обоснованный минимум — около 30 тысяч. При меньшей численности бывает непросто сформировать сколько-нибудь серьезный бюджет. В докладе упомянут поселок Углеродовский Красносулинского района Ростовской области с населением три тысячи человек. За два месяца 2006 года в его бюджет поступило только 1000 рублей — этого не хватает даже на уличное освещение.

Другая возможная причина бедствования — весьма вольная трактовка федерального законодательства властями некоторых регионов. Приведем лишь один пример. Налоговый кодекс оставляет местному самоуправлению налог на землю. Но в Оренбургской области, вопреки федеральному, был принят закон, по которому 80% земельного налога, собираемого муниципальными образованиями, передается наверх.

Такого рода казусы показательны, но если бы дело было только в них, проблема не была бы столь острой. Даже в тех случаях, когда региональные власти ведут себя по отношению к местному самоуправлению если и не благожелательно, то хотя бы корректно, ситуация с наполнением бюджетов муниципальных образований вызывает серьезную тревогу. И дело тут не только и не столько в бедности. Основная проблема в специфике распределения бюджетных средств между государственной властью разных уровней и местным самоуправлением.

Межбюджетный тупик

В 2005 году в Великих Луках в бюджеты всех уровней было собрано 1813 млн рублей. В городском бюджете осталось только 222,9 млн. Мэр Великих Лук Людмила Голубева в обращении в Общественную палату (его цитирует в своем докладе Глазычев) пишет, что городу приходится распродавать муниципальное имущество, чтобы обеспечивать первоочередные расходы бюджета. В Шуе из 1,2 млрд рублей налогов, собранных в 2005 году, в городском бюджете осталось 200 млн. Зимой разрушился мост через реку Тезу, на которой стоит город, а 360 млн рублей, необходимых для постройки нового моста (старый восстанавливать невыгодно), нет ни в городском, ни в областном бюджете. За деньгами нужно обращаться в федеральное Министерство транспорта, и не факт, что там включат этот проект в смету.

Вообще, после введения в действие Закона об общих принципах местного самоуправления бюджетная обеспеченность муниципальных образований ухудшилась. Вячеслав Глазычев в своем докладе цитирует заявление Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области: "На сегодня за муниципальными образованиями, существовавшими на момент принятия ФЗ-131, закреплены такие собственные доходы и предусмотрена финансовая помощь в таких размерах, которые позволяют сформировать местные бюджеты на 2006 год в два—пять раз меньше по размерам доходов и расходов, чем фактически сложившиеся показатели в 2005 году". Вице-спикер тольяттинской гордумы Сергей Андреев в интервью "Эксперту" привел схожие данные: в 2004 году собственные налоговые поступления в бюджет Тольятти составили 4458 млн рублей, а в 2006?м ожидается 3385 млн — при заметном росте общей налоговой базы города.

При этом, естественно, растет доля дотаций из бюджетов других уровней (в Тольятти она увеличилась с 311 млн рублей в 2004 году до 2 млрд в 2006?м). А у региональных властей хватает фантазии придумывать самые экзотические условия выделения средств. "С января этого года минфин Самарской области провозгласил такую политику: если вы не выжимаете полностью свою налогооблагаемую базу, никакой финансовой помощи от нас не ждите, — рассказывает Сергей Андреев. — Например, мы регулируем один из коэффициентов единого налога на вмененный доход. Нам было заявлено: если этот коэффициент не будет максимальным, то мы считаем, что вы устраиваете социализм в отдельно взятом городе и денег вам больше не надо. Из-за этого налог для предпринимателей возрос в три-четыре раза. Областные власти отыграли назад, только когда в городе начались митинги".

Собеседник "Эксперта" в администрации президента высказался в духе "Спасение утопающих — дело рук самих утопающих": "Позиция федерального законодателя предельно простая: денег не хватает всем, — заявил он, — и все должны работать на то, чтобы изыскивать дополнительные источники доходов".

Трудность, однако, в том, что доход от налогов, с которых Налоговый кодекс предлагает кормиться местному самоуправлению, — земельного и налога на имущество физических лиц — очень мало зависит от эффективной экономической политики структур местного самоуправления. "Налоговая система построена таким образом, что никакой мотивации развивать бизнес на местах она муниципальным властям не дает", — говорит Вячеслав Глазычев.

Не просто налоги

"Муниципалитетам нужно хотя бы тридцать-сорок процентов поступлений от всех налогов, которые платят организации, располагающиеся на их территории, — считает Вячеслав Глазычев, — и этот вопрос должен стать темой переговорного процесса между муниципалитетами и государственной властью". В своем докладе он предлагает создать совет по местному самоуправлению при президенте, который мог бы проводить такие переговоры (немало организаций, представляющих интересы муниципалитетов в масштабах и страны, и отдельных регионов, уже существует). По словам Глазычева, "договариваться нужно только на президентском уровне, поскольку на уровне кабинета министров тормозится все, что не устраивает Минфин или МЭРТ", а эти министерства, говоря дипломатично, не проявляют особой заинтересованности в развитии местного самоуправления.

Может показаться, что проблема эта технического характера, ведь в Налоговый или Бюджетный кодекс можно внести поправки, но в действительности она политическая. Собеседник "Эксперта" в президентской администрации считает маловероятными какие-либо изменения в пользу местного самоуправления в налоговой и бюджетной системах: "Межбюджетные отношения на уровне муниципалитетов логично вписываются в ту систему межбюджетных отношений, которая сейчас формализована". И то верно: не для того федеральная власть несколько лет подряд собирала бюджетные деньги (а в сущности, именно на это направлена действующая система межбюджетных отношений), чтобы теперь делиться ими с властями муниципальными.

Поэтому будет огромной удачей, если совет по местному самоуправлению будет просто создан, а вопрос об изменении системы межбюджетных отношений — просто поставлен. Ведь в конечном счете речь идет о самой философии государства: всерьез ли оно готово доверять собственным гражданам, или же все разговоры про демократию ведутся лишь для того, чтобы Запад отстал. Стоит только начать предметный разговор о местном самоуправлении, и российской политической элите придется отвечать на эти "последние вопросы".