Десять лет городским стратегиям в России

Наличие стратегии города, и, что еще более важно, воспроизводимых процедур общественного диалога по поводу будущего города, способствует укреплению доверия и возникновению ориентиров, что служит предпосылкой развития

Борис Жихаревич, начальник отдела территориального планирования МСЦЭИ "Леонтьевский центр", рассказывает о процессах стратегического планирования в российских городах-миллионниках  второй половины 1990-х  годов и по сегодняшний день.

Осенью 1996 года официально началась работа над Стратегическим планом Санкт-Петербурга. Концепция городского стратегического планирования попала на благодатную почву — общество начало уставать от хаоса нерегулируемого рынка в российском исполнении, но еще помнило абсурдность социалистического планирования и не хотело к нему возвращаться.

Идея оказалась удачной — с одной стороны, планирование, повышающее упорядоченность общественных процессов, но с другой стороны, планирование совершенно необычное в сравнении с советским административным, директивным и всеохватывающим безумием раздачи плановых заданий, лимитов и нормативов.

В этих кратких заметках я хочу поделиться наблюдениями за процессами стратегического планирования в российских городах-миллионниках.[1]

Стандарт для первой волны городских стратегий был создан Леонтьевским центром в процессе разработки Стратегического плана Санкт-Петербурге путем синтеза европейской и американской практики.

Акцент был сделан на двух аспектах. Во-первых, отказ от традиционной для советского планирования количественной детализации и комплексности в пользу концентрации на главном для выживания, адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде. По содержанию стратегическое планирование — это, прежде всего, выбор целей и ориентиров, прорисовка желаемого будущего города, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность города в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания[2].

В идеале, стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и флагманских стратегических проектов. Во-вторых, включение в процесс планирования заинтересованных участников городского развития (стейкхолдеров) и организация поиска договоренности между ними по поводу будущего города в рамках  многостороннего и конструктивного диалога бизнеса, власти и общества.

Хронологически ситуация со стратегированием в российских городах-миллионниках выстраивалась таким образом:

Несколько городов стартовало почти сразу вслед за Санкт-Петербургом (1996-1999 гг.), а часть выжидала. Омск, Екатеринбург, Новосибирск с сибирской основательностью долго вели и успешно завершили разработки. Длительность трудов объясняется по-разному. В Новосибирске это было обусловлено научной обстоятельностью и дальновидностью руководителей, понимающих, что процесс столь же важен, как результат. В течение восьмилетнего (!) периода разработки ее вела одна команда во главе с В.Ф. Городецким. В Екатеринбурге проработка плана началась в 1999 г., но работы были практически остановлены на год из-за кадровых изменений в городском руководстве. В Омске начальный вариант Стратегии был разработан инициативной группой ученых при поддержке Фонда Евразия в 1999 г., но не сразу был принят администрацией города.

В 1997 г. администрация Нижнего Новгорода выступила инициатором разработки стратегии; в результате объявленного конкурса заказ получили сразу два института, которые за 6 месяцев независимо друг от друга подготовили свои варианты стратегии развития города. В июне 1998 г. на специальном заседании состоялось слушание обоих документов, после чего дело остановилось. После неудачной попытки разработать подобный план, такую затею оставили и власти Волгограда. Пока так и не обзавелись официальными стратегическими документами Самара и Уфа.

Казань и Ростов-на-Дону создали свои стратегические планы уже в 2003-2004 гг., догнав лидеров за счет сокращения сроков разработки. Эти планы можно отнести к планам второй волны, создававшимся с учетом и на базе российского опыта и более продвинутых методик.

Трудно сказать, чем определялась ситуация в разных городах. Имели значение как отношения властей города и субъекта федерации, так и готовность экспертного сообщества и личные качества руководителей города. Среди обстоятельств, катализировавших интерес к стратегическому планированию, можно назвать намерение найти средства на реализацию конкретного международного проекта (Санкт-Петербургу и Казани были выделены займы Всемирного банка), возможность получить гранты на разработку (Омск) или лоббисткое давление консультантов, стремящихся поучаствовать в разработке крупного заказа.

О содержании городских стратегий наших "кандидатов в мировые города" кратко рассказать трудно. Посмотрим только на формулировки миссии и главной цели.

Санкт-Петербург
Главная цель развития города — стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения; формирование интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производств; укрепление Санкт-Петербурга в качестве главного российского контактного центра региона Балтийского моря и Северо-Запада России.

Екатеринбург
Миссия: Трансформация города из индустриально-хозяйственно-научного центра в современный многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого станет научно-производственно-финансово-информационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в глобальную экономику, встроить в новейшие инновационные национальные и региональные процессы и создать комфортную среду для обитания его жителей.

Девиз стратегического развития: "Качество жизни, инновации, сервис, партнерство".

Пирамида целей стратегического плана: Повышение качества жизни; Интегрирование в российскую и мировую экономику и многофункциональность города, обеспечивающие высокое качество среды жизнедеятельности и производства; Укрепление Екатеринбурга в качестве главного контактного центра региона на границе Европы и Азии.

Омск
Омск — ведущий многоотраслевой, деловой, культурный, исторический и духовный центр Сибири, имеющий общероссийское и мировое значение, город с многофункциональным производственно-торговым и научно-образовательным потенциалом, обеспечивающий высокое качество жизни населения, находящийся в центре обширной территории России на пересечении важнейших коммуникаций (железнодорожных, водных, автомобильных, трубопроводных, авиационных, информационных), связывающих европейский и азиатский континенты, а также север Западной Сибири и Центральную Азию, что является основой для его экономического, социального и культурного развития.

Как областной центр, Омск выступает источником разнообразных ресурсов, требующихся для развития малых городов, сел и деревень, производства и переработки сельхозпродукции, использования природных ресурсов, освоения и заселения Омской области.

Новосибирск
Идеальный образ города как "города, обеспечивающего высокое качество жизни его жителям, города, где люди живут в комфортной и безопасной среде, с благоприятным микроклиматом (экологическим, экономическим, психологическим, духовным, интеллектуальным, информационным и т.д.), города, имеющего в России и мире привлекательный имидж включенного в мирохозяйственный процесс мегаполиса, занимающего центральное место в восточной части Российской Федерации, являющегося форпостом современной фундаментальной и прикладной науки, производителем наукоемкой продукции и услуг, мощнейшим транспортным товаропроводящим узлом, торговым и административным центром всего Зауралья, фокусирующим в себе богатую культуру и высокое искусство".

Казань
Миссия: "Мы, жители Казани, опираясь на исторический опыт мирного диалога народов, основанный на бережном сохранении и развитии их культур и традиций, хотим передать будущим поколениям уютный и процветающий город равных возможностей.

Для этого мы, осознавая свое единство в ответственности за будущее и признавая высшей ценностью справедливость:

• сделаем власть ответственной, открытой и подотчетной;
• сделаем предпринимательство основой нашего процветания;
• будем уважать и ценить инициативу каждого;
• сделаем образование потребностью каждого горожанина;
• будем добрыми соседями;
• сделаем чистыми благоустроенными наши подъезды и дворы;
• сделаем город удобным для всех поколений".

Мегапроект: "Надежный дом, удобный район". Флагманские проекты: "Город горожан", "Котел, выплавляющий новое". "Врата Востока в центре России".

Ростов-на-Дону
Главная цель — обеспечение устойчивого сбалансированного развития городской социально-территориальной общности, роста качества и уровня жизни ростовчан на основе модернизации хозяйственной и поселенческой среды. Этот целевой ориентир основывается на видении миссии Ростова-на-Дону как главного контактного центра на южном фланге России, интегратора инновационно-технологической, научно-образовательной, финансово-экономической, транспортно-коммуникационной и культурной деятельности в системе "Центр- периферия", столицы Юга России — мегаполиса с наиболее высоким в регионе уровнем и качеством жизни.

Брэнд города: бизнес-коммуникатор Юга России; культурная столица многонационального региона. Результат реализации стратегии — прорыв по приоритетным направлениям развития, существенное улучшение уровня жизни населения, выход Ростова-на-Дону в число европейских и азиатских городов-лидеров по качеству городской среды и динамике развития.

Пермь
Стратегическая цель развития города: Сохранение и развитие города Перми как одного из крупнейших городов России — многофункционального муниципального образования с устойчивой и сбалансированной экономикой, взаимоответственным городским сообществом,  комфортной городской средой, обеспечивающей высокий уровень жизни населения и благоприятные условия для общественной и хозяйственной деятельности.

О результативности стратегического планирования можно судить только косвенно. В Санкт-Петербурге и Казани стратегический план выполнил минимальную прагматическую задачу — помог получению займов. По степени живучести стратегического плана на первое место я бы поставил Новосибирск и Екатеринбург, где план глубоко врос в систему управления городом, стал реальной основой для приоретизации целевых программ, бюджетирования, где продолжают действовать разветвленные организационные структуры, участвовавшие в его разработке.

В Санкт-Петербурге можно выделить два раунда в стратегическом планировании. Первый план просуществовал с 1997 по 2003 г. Второй раунд связан с приходом к руководству Комитетом экономического развития В.В.Бланка, выстроившего свою систему взглядов на комплекс документов государственного планирования. В эту систему входит и "Стратегический план развития Санкт-Петербурга — система правовых актов, содержащих научно обоснованную систему целей социально-экономического развития Санкт-Петербурга и мероприятий по их достижению".

В рамках стратегического планирования выделяются два направления. Первое – собственно стратегирование — поиск новых направлений развития геополитического масштаба, миссии — национальной идеи городского уровня, если угодно — нового смысла жизни городского сообщества. Второе — создание практичных моделей управления, позволяющих реализовать стратегические задачи и более эффективно выполнять рутинные функции.

Изначально в российских попытках городского стратегического планирования преобладало первое направление, что было объективно обусловлено стремительностью и незавершенностью структурных и институциональных преобразований.

В последние годы наметилась тенденция перехода ко второму направлению. Причин тому несколько. С политической стороны, это сужение пространства для стратегирования в условиях концентрации и централизации власти, еще не запрет, но уже и не поощрение инициативных самостоятельных поисков местными сообществами глобальных идей развития. Федеральные тенденции внедрения систем результативного управления, предполагающие установление и контроль достижения количественных показателей деятельности. Возрождение ожиданий иерархии стратегий: Россия — федеральные округа — субъекты федерации — муниципалитеты. С методической стороны — повальное увлечение сбалансированной системой показателей (ССП) Каплана и Нортона, становящейся на время стандартом стратегического управления в бизнесе.

Основной концептуальный посыл ССП — успешной фирме необходимо следить не только за финансовыми результатами, но еще и за качеством трудовых ресурсов, организацией внутренних бизнес-процессов и потребностями клиентов и, соответственно, необходимо иметь сбалансированную, то есть отражающую все эти стороны бизнеса систему показателей. Трудно назвать эту мысль новой, но она была наглядно и понятно подана, снабжена программными продуктами, агрессивно продвинута на рынок консалтинга как целостная схема внедрения стратегического управления.

Соответственно лидеры городского стратегического планирования в России —Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург — демонстрируют движение в этом направлении.

Современная политическая реальность не слишком благоприятствует стратегированию на муниципальном уровне (а все российские миллионники, кроме Москвы и Санкт-Петербурга — муниципалитеты). В Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нет ни слова о стратегиях или стратегических планах.

Закон сузил перечень вопросов местного значения, находящихся в компетенции муниципальной власти, исходя из концепции города-дворника, а не города-предпринимателя, и это правильно. Тем не менее, с повестки дня нельзя снять необходимость стратегического планирования. Город не сводим к муниципалитету, и у городского сообщества потребность в стратегии не исчезает.

Преобладающая часть бизнеса и населения заинтересована в определенной стабильности и предсказуемости. В ходе проводимых Леонтьевским центром семинаров во многих городах часто приходилось слышать от местных бизнесменов слова "ну так пусть нам уже скажут, кем хотим стать — промышленным городом или туристским центром или университетским городом, и тогда мы развернемся…".

Наличие стратегии города, и, что еще более важно, воспроизводимых процедур общественного диалога по поводу будущего города, способствует укреплению доверия и возникновению ориентиров, что служит предпосылкой развития. Наличие консолидирующих идей по поводу будущего — важная потребность бизнеса и общества, удовлетворение которой ведет к росту продуктивности экономики. Поэтому стратегическое планирование останется востребованным городским сообществом.