Версия для печати

Квотирование иностранного труда: замысел и реализация

Сегодня в России проблемой квотирования иностранного труда озабочены и ФМС, и Минздравсоцразвития, и работодатели, и, конечно, сами мигранты. Проблему обсуждают в Совете Федерации, министерствах, а также на пресс-конференциях с участием чиновников ФМС и московского правительства.

Почему же механизм, достаточно распространенный и опробованный во многих зарубежных странах, оказался неработоспособным в России?

Немного истории

Найм на работу иностранцев в РФ был регламентирован в 1993 г . президентским Указом[1], в соответствии с которым, во-первых, сохранялась преемственность с правовыми документами СССР, а во-вторых, утверждалось новое положение о привлечении и использовании иностранной рабочей силы. Однако окончательно условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях были зафиксированы в 2002 г . в новом законе «О правовом положении иностранных граждан».

Порядок найма иностранцев при этом особенно не изменился, процедура была неплохо прописана в подзаконных актах и, в общем-то, была понятной. Работодатель должен был сделать три шага: (1) получить заключение в местном департаменте занятости населения, (2) получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы в региональном отделении ФМС и (3) оформить разрешение на труд для каждого привлекаемого иностранца. При таком порядке, как полагали разработчики закона, защищался как местный рынок труда, поскольку приоритет на занятие вакантной должности отдавался российскому гражданину, так и иностранец, поскольку с ним должен был быть заключен контракт, со всеми вытекающими из этого факта обязанностями и правами. Порядок был един для привлечения граждан из стран СНГ и дальнего зарубежья.

Однако принятие правового акта и его исполнение — это «две большие разницы». «Красиво» оказалось только на бумаге. Получение разрешения на использование иностранного труда и оформление разрешений на работу для своих работников стали для работодателя постоянной головной болью, отнимающей время и деньги, что неминуемо привело, по крайней мере, к двум последствиям: (1) в отношении работников из стран СНГ (а это львиная доля трудовой миграции) бремя оформления разрешений в его финансовой и, частично, организационной части легло на самого работника, (2) большинство работодателей, особенно малого и среднего бизнеса, просто игнорировали легальный найм (тем более что мизерные штрафные санкции позволяли делать это безболезненно). Именно процедура найма вплоть до 2007 г . была одной из причин возникновения и роста сектора незаконной занятости и становления теневого сектора оказания услуг в это области.

Что касается квот, то в уже упомянутом Указе 1993 г . вводилось понятие квоты. Однако она не определялась заранее на предстоящий год, а фиксировалась «по факту», исходя из количества заявок, поданных работодателями.[2] Впервые квоту установили в 2002 г . (определив количество работников из визовых стран на 2003 г .) в соответствии с новым федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан».

Идея квотировать привлечение рабочей силы из стран СНГ при принятии нового закона обсуждалась, но, к счастью, принята не была. И с 2003 г . действовала исключительно квота «на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности», т.е. квота для работников из визовых стран. За пять лет (2003 — 2007 гг.) правила определения квоты не менялись, и новое либеральное законодательство, принятое в 2007 г ., на «визовиках» не отразилось.

Иное дело — мигранты из безвизовых стран СНГ.

О новом законодательстве, вступившем в силу 15 января 2007 г ., его достоинствах и недостатках написано достаточно много. Отметим здесь только основные положения, в корне меняющие правила игры на поле найма рабочей силы:

• вводится квота для стран с безвизовым въездом,
• работодателю не надо получать разрешение на привлечение иностранцев,
• работник оформляет разрешение на работу сам и затем ищет себе работодателя,
• штрафы на незаконный найм возрастают многократно.

Сочетание упрощенного получения разрешения на работу в сочетании с упрощенной процедурой регистрации по месту временного пребывания вызвало «легализационный эффект» — резко сократился сектор незаконной занятости, работодатели и работники «вышли из тени», начал терять свои позиции теневой рынок оказания услуг. По итогам года эксперты предупреждали, что потенциал легализации еще не исчерпан и установленный порядок (т.е. большую квоту) необходимо сохранить еще хотя бы на год.

Из 2007-го в 2008-й

Однако 2007 год оказался первым и последним спокойным годом для приезжающих на заработки из стран СНГ. В 2008 г . приехать на заработки в Россию разрешили меньшему количеству людей, чем легально трудилось в 2007-ом. Попробуем понять, что произошло.

До 2007 г . была «квота для визовиков», в 2007 г . стало две квоты — отдельно для визовых и безвизовых стран. Достаточно понятная схема. Однако, при определении квоты на 2008 г . из ключевого документа, фиксирующего правила определения потребности в иностранных работниках и формирования квот, было изъято понятие «прибывшие в РФ в порядке, не требующем получения визы».[3] Это изменение привело к тому, что вместо документа, определяющего квоту для стран с безвизовым въездом, появился документ, определяющий квоту «на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу». Т.е. отменили разделение на «визовиков» и «безвизовиков».

Итак, по новому положению, сначала определяется потребность в иностранном труде «по приоритетным профессионально-квалификационным группам» (потребность и квота — это разные вещи). Параллельно устанавливается «доля» иностранцев в определенных секторах экономики без деления на «визовых» и «безвизовых» (сегодня это розничная торговля и спорт). Кроме этого, предусмотрен список «наиболее востребованных специальностей», обладающие которыми могут трудоустроиться вне квоты. Но разработка такого списка начнется только в этом году. Так что все наиболее востребованные и дефицитные пока идут в общем порядке.

Затем происходит распределение установленной квоты:

• по субъектам: отдельно общая и отдельно — для визовиков. Скольким можно приехать из СНГ, желающие могут посчитать самостоятельно;
• по профессиям, специальности и квалификациям: общая для всех — визовиков, безвизовиков, тех, кто приехал впервые, и тех, кто уже живет пару лет в стране, имея разрешение на временное проживание;
• по странам исхода (на 2008 год принято не было).

Но прежде чем «распределять», надо определить, «что» распределять.

Принятый в 2002 г . порядок определения квот[4] отличался краткостью — он занимал неполную страницу. Составить заявку в Минтруд субъектам было относительно просто, поскольку квотировались только «визовики», для которых работодатель получал разрешения (а их количество было относительно невелико), не было «доли», распределений по профессиям и странам.

Новый порядок был введен в действие одновременно с новым законодательством 15 января 2007 г . Утверждалась форма заявки, определялись ведомства, занятые в квотировании, порядок прохождения согласований и т.п. Сбои в работе начались сразу.

Только 26 марта 2007 г . была, наконец, утверждена форма заявки[5], которую работодатель должен был заполнить. Напомним, что сдать заполненную заявку он должен был до 1 мая. Т.е. на все про все у него оставался месяц. Информационное же сопровождение таково, что даже в Москве не все работодатели, особенно привлекающие иностранцев впервые, знают о том, что они должны написать заявку.

Для тех, кто никогда не видел таких заявок, попробуем дать представление о том, что это такое. Форма заявки содержит 36 граф. Среди прочего, работодатель должен обязательно указать страну исхода, точно обозначить уровень образования и опыт работы потенциального работника. Т.е. если указал дворника из Таджикистана — из Узбекистана нанять не имеешь права; указал сельхозработника из Вьетнама — пригласить корейца уже нельзя.

В заявке подробно указывается порядок медицинского обслуживания и проживания иностранца, причины найма. Требуются сведения об обращении в местную службу занятости и т.д.

Если с визовым въездом еще можно как-то объяснить требования заявки, то с безвизовым все гораздо интереснее. Тщательное заполнение всех граф совершенно лишено смысла, поскольку никто не обещает работодателю работника. Ни такого, какого он хочет, ни какого-нибудь другого. «Безвизовик» ищет работодателя сам, и его может оформить на работу совсем не тот, кто писал заявку. А тот, кто писал, попадает под бдительное око различных служб, независимо от того, нанял он в конце-концов кого-то или нет.

Но вот заявки сданы. Теперь субъекту дается срок до 15 июля, чтобы представить агрегированную и согласованную со всеми заинтересованными региональными ведомствами заявку на федеральный уровень, в Министерство здравоохранения и социального развития. А затем, до 15 октября согласованный и одобренный Минздравсоцразвития, Минэкономразвития, ФМС и Минрегионом документ направляется в Правительство. Теперь остается только ждать, поскольку никаких сроков для Правительства не определено. Так, квота на 2008 г . была установлена 29 декабря 2007 г ., а распределение квот — только 18 февраля. Понятно, что почти два месяца никаких разрешений на местах не выдавалось.

Отметим, что согласование нужной цифры ведется в регионах в несколько этапов и при этом учитывается 18 (!) параметров, начиная с «перспектив демографического развития региона» и заканчивая «возможностью обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах». Еще по четырем параметрам согласуется размер квоты для региона на федеральном уровне. Вернее, все это многообразие требований должно учитываться в идеале (как это можно сделать и можно ли сделать в принципе — отдельный вопрос). На практике все сводится к простому суммированию заявок работодателей. Иначе ничем нельзя объяснить распределение потребностей по профессиям на субъект с точностью до одного (!) человека.

При этом в стороне от заявочной кампании остался малый и средний бизнес, который просто не может планировать объемы своих работ на полтора года вперед, и весь сектор найма работников частными лицами (сиделки, домработницы, няни, сторожа и т.д.), для которых процедура оформления иностранцев просто еще не разработана.

Вот и получилось, что квота выбрана теми приезжими, кто успел первым дойти до ФМС. Но трудоустроились они не у тех работодателей, которые подавали заявку, а либо у других (и в этом случае ФМС хотя бы получили уведомления о найме), либо у частных лиц (и в этом случае для всех надзорных органов они оказались «потеряны»). Между тем, сектор индивидуального найма — это 50% (!) всего потока.[6]

Что в итоге?

Именно законопослушные работодатели, вовремя подавшие заявку, но так и не получившие своих работников, оказались крайними в ситуации, когда установленная квота оказалась исчерпанной за неполных три месяца еще до начала «миграционного сезона».

Минздравсоцразвития уже дважды (в начале и в конце июня) распределял резерв, увеличивая квоту регионам. Но вот и резерв уже исчерпан. Больше распределять нечего.

Между тем, сезон в разгаре. Немудрено, что из регионов поступают сведения о росте незаконного сектора занятости: люди приехали работать, рабочие места есть, но у работодателей нет права найма. Кто в проигрыше? Люди, приехавшие заработать легально, но вынужденные работать незаконно. Работодатели, оказавшиеся между молотом и наковальней, — либо неси убытки или закрывай дело, либо нанимай работников незаконно, рискуя заплатить огромный штраф. Кто в выигрыше? Поднявший голову сектор теневых услуг, который за 2007 год заметно сдал свои позиции.

К сожалению, реализуются именно те два вероятных сценария, о которых автор писала в начале года: работники приезжают и работают незаконно, при этом легально находясь на территории страны, а работодатели идут на незаконный найм, который сам по себе выгоден, в сочетании с уплатой «отступных», размер которых будет заведомо меньше возможного штрафа.

Кстати, квоту на следующий, 2009 год, уже начали формировать. Пока эта процедура проходит так же, как проходила в прошлом году. Констатируя неработоспособность квотного механизма, власти не спешат кардинально его менять. И у регионов есть все шансы следующей весной оказаться в такой же ситуации, как и нынешним мартом. К сожалению, несмотря на продолжающиеся дебаты, у ответственных лиц из разных ведомств до сих пор нет единой позиции по разрешению сложившейся ситуации. А ведь по существующему закону квотирование — процедура «возможная», но отнюдь не «обязательная». Вполне можно квотировать труд иностранцев только в отдельных регионах, а не по всей стране, или не квотировать его вообще.

Что нужно сделать?

Для начала необходимо увеличить квоту. Дать возможность желающим, уже приехавшим в страну, законопослушно работать здесь и сейчас. А затем… Есть и другие инструменты регулирования иностранного труда. Например, почему бы не разрешить работать всем, кто хочет, но при этом поставить жесткий временной барьер: не нашел работу за два-три месяца — теряешь разрешение и покидаешь страну. Эксперимент 2007-го с квотой в 6 млн. (что было равносильно отмене квот) показал, что ничего катастрофического для рынка труда не произойдет. В стране, где экономика на подъеме, но есть демографический кризис, рабочих рук много не будет.

Порядок определения потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации

Июль 2008 г .