На пороге новой регионализации России

Реферат доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа за 2000 год "На пороге новой регионализации России"

Предисловие

Доклад «На пороге новой регионализации России» был подготовлен в 2000 г. после серии исследований, проведенных во всех субъектах федерации, входящих в Приволжский федеральный округ. Исследования проводились в тот момент, когда система федеральных округов в России переживала период становления. Задача группы, готовившей доклад, заключалась в том, чтобы попытаться зафиксировать существовавшие тогда основные тенденции пространственного развития страны и представить, как на них отразится ее разделение на федеральные округа.

Итогом исследований стал вывод о том, что РФ на рубеже 2000-х годов вступила в процесс новой регионализации, когда в пространстве страны стала меняться геометрия развертывания процессов экономической, социально-культурной и политической активности, когда внутренние административные границы перестали фиксировать пространственную локализацию данных процессов. Регионы, созданные в период советской индустриализации и закрепленные существующей государственно-административной организацией, постепенно начали терять значение площадки, на которой реализуются значимые социальные и экономические проекты.

Такой вывод позволил отказаться от отношения к границам субъектов федерации как к «священным коровам». Тогда, в 2000 г., появилась возможность для обоснования действий государственной власти в масштабах меньших, чем вся федерация, но больших, чем отдельный ее субъект, появилась возможность для разработки правового и организационного инструментария таких действий.

Сегодня мы значительно продвинулись в представлениях о том, как в современных условиях в мире и в России формируется новая простая организация. Сейчас понятно, что в процессе новой регионализации особую роль играют инфраструктуры и социокультурная мобильность. Причем речь идет не только о процессах развития существующих инфраструктур (транспорта, связи, энергетики, коммунальных сетей и пр.), но и о строительстве новых (торговых, информационных и т.п.). А главное — формирование новой иерархии инфраструктур, их «сборка» в пространстве страны в своеобразные «пакеты», соответствующие новой региональной иерархии. За последние годы появились интересные разработки в сфере нового государственного и административного устройства страны, и то, что в 2000 г. казалось невозможным, сегодня уже реализуется: начались реальные процессы пересмотра административных границ субъектов Федерации и муниципальных объединений, на месте унаследованных от СССР территориально-производственных комплексов постепенно появляются новые экономические макрорегионы, реальностью становятся городские агломерации и интенсивно развивающаяся субурбанизация и т.д. Ясно, что новая регионализация не замкнется границами России, это — мировой процесс, формирующий новую территориальную иерархию, в которой российские регионы найдут свое место.

90-е годы Россия пережила процесс регионализации социокультурного, экономического и административно-политического пространства страны. Созданные в результате освоения наследства Советского Союза регионы России сформировались как административно-интегрированные сообщества, возглавляемые региональными органами власти. Главной управленческой практикой в них осталось администрирование. Однако в глобализирующемся мире, совершающем переход от индустриальной экономики к постиндустриальной и от административной интеграции к культурной, российские регионы оказались неконкурентоспособными. Началось «свертывание» пространства «административных» регионов России. Вместе с тем в конце 90-х годов развернулся процесс становления новых «культурно-экономических» регионов, как сообществ, ориентированных на переход к постиндустриальной экономике и культурной интеграции, основанных на локализации определенных видов экономической деятельности. Центром новых регионов становится управление финансами и собственностью, разработка новых технологий и продуктов, а также создание информационно-коммуникационной инфраструктуры и сферы социокультурных услуг.

Кризис «административных» регионов

«Административные» регионы: пределы роста достигнуты

Главным позитивным следствием административно-политической регионализации России было резкое возрастание вариантов развития страны, внутреннего разнообразия государственного управления, его сложности. В стране сформировалось 89 самостоятельных «административных» регионов, которые попытались выстроить собственные политические и социально-экономические системы. Однако к середине 90-х годов обозначилась новая тенденция в регионализации России — проявились пределы роста «административных» регионов. Их рост был процессом концентрации в руках субъектов федерации властных полномочий и имущественных прав. Прежде всего, завершилось разграничение собственности между РФ и ее субъектами. Имущественные права некоторых из них (с ведома органов государственной власти РФ либо в одностороннем порядке) были зафиксированы максимально широко, вплоть до права собственности на землю, недра и иные природные ресурсы.

Дальнейшее перетекание госсобственности в ведение регионов могло продолжаться только за счёт ее утраты Федерацией. Фактически, разновидностью такой имущественной экспансии стало накопление долгов республик, краев, областей перед Федерацией, выпуск в обращение денежных суррогатов. Такую же роль играли и долги по заработной плате. Особой разновидностью имущественной экспансии явилась борьба за экспортеров. Она велась как в форме препятствия приватизации предприятий-экспортеров, так и в форме установления контроля в управлении предприятиями-экспортерами через захват их «силовыми» государственными ведомствами.

Что же касается концентрации властных полномочий федерации, то в течение 90-х годов расширялась зона юрисдикции не столько территориально, сколько путем увеличения предметов ведения и объема властных полномочий[1]. Расширение было настолько интенсивным, что привело к конкуренции правовых систем регионов и Федерации и поставило под вопрос само существование Федерации.

Кризис «административных» регионов

Пределы роста «административных» регионов обернулись для них недостаточностью ресурсов для того, чтобы выполнить взятые на себя функции, чтобы удерживать «протекционистский зонтик» над своим населением и лояльными к региональной власти предприятиями-резидентами. По сути, стремящимся к административно-территориальной, финансово-экономической и социокультурной замкнутости регионам был предъявлен вызов со стороны внешней среды их функционирования. Сейчас этот вызов разворачивается сразу по нескольким направлениям, что ставит под сомнение сами принципы организации регионов как административно-интегрированных сообществ.

1. Бюджетный кризис. Региональные бюджеты оставляют органам власти субъектов федерации все меньше возможностей удовлетворять конкурирующие экономические и социальные интересы, перераспределяя средства. Тяжелый кризис переживают регионы, в которых растет бюджетная задолженность, увеличивается доля нецелевого расходования бюджетных средств и пр. Невозможность поддерживать расходы на достаточном уровне толкает региональные власти к сокращению зоны своей ответственности и, прежде всего, к накоплению долгов по социальным расходам бюджетов. Перегруженный социальными обязательствами и поддержанием неэффективно работающих «своих» предприятий бюджет постепенно лишает региональные власти статуса активного и сильного «игрока» на площадке экономики. Изменение порядка предоставления федеральной помощи регионам неизбежно повлечет за собой серьезный кризис «бюджетной экономики» и ранее процветавших в ней «зонтичных структур».

2. Ценностно-культурный кризис, принявший форму кризиса «проектирования Будущего». Став ответственными за «проектирование Будущего» своих территорий, региональные власти не справились с этой задачей. Нет ни одного примера новой успешной региональной экономики. Программы развития субъектов федерации большей частью представляют собой «дефектные ведомости» (перечень недоделок) советского периода. Проведенное Центром стратегических исследований экспертное обследование Приволжского федерального округа (ПФО) показало, что, по крайней мере, 9 из 15 субъектов Федерации, входящих в его состав (республики Марий Эл, Мордовия, Чувашия, Удмуртия, Коми-Пермяцкий А.О., Пензенская, Кировская, Ульяновская, Саратовская области), в качестве стратегических проектов своего развития видят сельское хозяйство, часто дополняемое развитием ВПК. Что же касается ВПК, то, учитывая спектр стран, которые назывались экспертами как потенциальные покупатели его продукции, можно сказать, что в представление о Будущем регионов и страны закладывается сценарий участия России в конфликтах и глобальном менеджерировании международной напряженности. Чуть лучше положение у регионов — «сырьевых зон» глобального мира. Они смогли интегрироваться в его технологические цепочки, но не в виде интеллектуальных, финансовых и организационных лидеров этих цепочек, а, скорее, как зависимые и вторичные в технологическом отношении участки чужих производственных комплексов. В общем, реалистичные и отвечающие современным тенденциям развития глобального мира образы Будущего региональные власти создать пока не в состоянии. И, видимо, надеются получить представление об образе Будущего от внешнего инвестора.

3. Кризис территориальной солидарности и административных практик государственного управления. «Административные» регионы, проводя протекционистскую политику и отстаивая неприкосновенность административных границ, оказались не готовы к ситуации, когда эти границы перестали совпадать с границами рынков, когда резко возросла интеллектуальная составляющая в стоимости товаров, когда социально-экономическое развитие стало зависеть от степени открытости региона глобальному миру, от степени разделенности принятых в нём ценностей. Накрывая «протекционистским зонтиком» предприятия, частично компенсируя из бюджетов их убытки, устанавливая барьеры на пути товарных и финансовых потоков, регионы лишили себя притока капиталов, знаний и технологий из глобального мира. «Административная» организация субъектов федерации стала тормозом для их технологического и экономического развития. У региональных властей не хватает средств поддерживать неэффективные производства, а эффективный капитал от них просто «убегает», пользуясь прозрачностью административных и государственных границ.

Таким образом, многоаспектный кризис, который переживают «административные» регионы России в конце XX века привел к тому, что их пространство начинает «сворачиваться» — пока еще не территориальное, но экономическое, социокультурное, политическое.

Пространство «административных» регионов «сворачивается»

Пространственные потери «административных» регионов

«Сворачивание» социального пространства представляет собой утрату-ликвидацию позиций, занимаемых соответствующим субъектом в конкуренции или кооперации с другими субъектами. Социальное пространство стремится конвертироваться в физическое — под видом искоренения или депортации некоторых людей, жесткой локализации их жизненной активности в рамках определенного географического ландшафта.

1. Уменьшается присутствие «административных» регионов в экономическом пространстве, в которое «вписаны» регионы. На примере такого особого «административного» региона как Россия, можно наглядно проследить «сворачивание» его присутствия в экономике глобального мира. В.Иноземцев на международной конференции «Постиндустриальный мир: центр, периферия, Россия» (Москва, 1999) привел цифры, характеризующие положение России на экономической карте мира (на начало 1998 г.): занимая 11,47 % на политической карте мира, РФ создавала лишь 1,63 % мирового ВВП и обеспечивала 1,37 % мирового экспорта. Уменьшение присутствия в экономическом пространстве фиксируется не только в физических показателях, но и в перемещении за пределы «административных» регионов имущественных прав, маршрутов финансовых потоков, так называемого «структурного интеллектуального капитала» (технологии, товарные марки, отношения с клиентами, патенты, лицензии и пр.). Кроме того, оно характеризуется убыванием количества хозяйствующих институтов, упрощением их организации и корпоративных стратегий.

Особым примером «сворачивания» экономического пространства регионов является бунт капитала. Деньги, акционерный капитал, обращаясь на ставших интернациональными (межрегиональными) финансовом и фондовом рынках, свободно мигрируют из одного региона в другой, бунтуя против обременительных требований субъектов федерации.

2. Уменьшается политический «вес» «административных» регионов в рамках более широкого контура — страны или глобального мира. Уменьшение политического «веса» регионов проявляется в том, что они перестают участвовать в выработке государственных и политических решений об управлении этим контуром. Особым показателем уменьшения политического веса «административного» региона является утрата юрисдикции над территорией и потеря полномочий и предметов ведения.

3. Уменьшается человеческий капитал регионов — знания, навыки и творческие способности людей. С одной стороны, это может выражаться в виде потери носителей (депопуляции сообщества). С другой — происходит инфляция человеческого капитала, что ведет к невозможности адаптации к социальным изменениям.

Таким образом, «сворачивание» социального пространства российских регионов предстает как их своеобразное «опустынивание», физическое обезлюживание. Следует ждать, что «сворачивание» социального пространства рано или поздно конвертируется в физические потери территорий регионами и страной в целом.

Пространство «сворачивается» по-разному: борьба за «пространственные прибыли»

«Сворачивание» регионов идет неравномерно. Из семи федеральных округов в меньшей степени этот процесс переживают Центральный и Северо-Западный. В наибольшей степени — Дальневосточный, Южный и Сибирский.

Образующиеся «пустоты» либо ничем не заполняются и превращаются в депрессивные деградирующие зоны, либо заполняются другими социальными пространствами, перетекающими из других территорий. Это предстает в виде экспансии одних регионов на предприятия и хозяйственные комплексы других. Комплиментарный период существования регионов закончился, они вступают в конкуренцию между собой. Кроме того, на регионы наступают корпорации-нерезиденты. Региональные элиты не смогли удержать в управлении успешные производственные комплексы. И эти комплексы нередко достаются корпорациям-нерезидентам (например, самарский капитал фактически установил контроль над «Ижмашем», активно участвует в приватизации предприятий Ульяновской области).

Одним из направлений наступления нерезидентов является постепенное «сворачивание» информационного и политического пространства регионов. Крупные компании «покупают» региональную власть, финансируя выборы из «серых фондов», осуществляя поддержку или давление через свои СМИ и т.д.

Итак, одни регионы несут наибольшие потери социальных институтов и людей, а другие выигрывают борьбу за «пространственные прибыли».

Гипотеза: почему кризис регионального развития России разразился именно в 90-е годы

Российская «административная» регионализация произошла за счёт обособления сегментов советского хозяйственного комплекса и концентрации на уровне субъектов федерации традиционных управленческих полномочий (федерация оставила за собой в основном отраслевое управление, передав территориальное своим субъектам). Но регионы обрели в основном ценности уходящей эпохи — производственные комплексы, жесткие административные границы, замыкающие активность людей территориями.

В мире, в котором развернулись процессы глобализации, непроницаемость границ становится во многих случаях препятствием для развития[2]. Рост регионов в этих условиях понимается как наращивание организационного потенциала, то есть умение привлечь к достижению цели те организации и тех людей, которые могут внести вклад в создание и сохранение ценностей постиндустриального общества (знаний, технологий). Пространственная карта мира теперь строится в соответствии с концентрацией человеческого капитала, разломы на ней определяются не столько государственными и административными границами, сколько культурными «разломами».

В глобальном мире реальной силой стали не природные ресурсы и традиционные факторы производства (основные фонды и земля), а знание, информационные технологии. Сформировались собственные «центры силы», задающие систему координат для оценки экономического, политического потенциала стран и отдельных регионов внутри них. Современный мир разделился на несколько зон, отличающихся друг от друга временной приближенностью к Будущему, создаваемому технологически воплощенным знанием: «футурозоны», зоны «копиистов», зоны «источников сырьевых ресурсов» и «зоны отчуждения»[3].

Для РФ и ее субъектов при помещении их в систему координат глобального мира стало открытием, что страна и ее регионы не сформировали культурное сообщество, определяющее ценности, признаваемые в глобальном мире, а значит, не вошли в его «футурозону». Сегодня разрыв между развитыми странами и Россией может быть преодолен только при использовании новых гуманитарных технологий. Реорганизация пространства страны должна привести к появлению на ее карте не «административных», а культурно-экономических регионов.

Все это позволяет утверждать, что Россия встала перед перспективной новой регионализацией, теперь уже культурно-экономической.

Новая экономическая регионализация несет с собой новый тип организации пространства страны.

Территория экономических регионов: центры кристаллизации и «островная» периферия

Новые «культурно-экономические» регионы не ликвидируют старые «административные», а лишь «надстраиваются» над ними, но при этом приобретают иную пространственную организацию.

Они больше не существуют как единая протяженная (без разрывов) территория. Ее протяженность уже не столь важна, гораздо существеннее наличие коммуникаций между частями этих регионов.

Внутри «культурно-экономических» регионов выделяются центры, в которые перемещаются субъекты, принимающие решения, причем не столько технические или технологические, сколько финансовые, корпоративно-стратегические и социокультурные. Будучи, по сути дела, носителями человеческого капитала, данные субъекты предъявляют к центрам особые требования по обустройству технологического роста, управления социальными процессами, формированию культурной среды, необходимой для работы и жизни квалифицированных кадров. Естественно, что таким требованиям в наибольшей степени отвечают крупные города. Прежние инженерные инфраструктуры индустриальной экономики для функционирования постиндустриальной экономики должны быть существенно модернизированы и дополнены.

Но у «культурно-экономических» регионов выделяются не только центры, но и обширная периферия. Ею становятся районы дислокации производственных мощностей и иных объектов, где производство организовано на базе технологий, разработанных в центрах. Часто эти объекты находятся на значительном территориальном удалении от центров принятия решений.[4]

Это приводит к противоречию: с одной стороны, наблюдается глобальная дисперсия производства, а с другой — концентрация производственных и других услуг в столичных городах.

Следует отметить, что новая регионализация России пока не сопровождается формированием самостоятельных культурно-экономических сообществ. Новые «трансадминистративные» регионы, за исключением, пожалуй, Москвы, базируются на первичном и вторичном экономических секторах, а значит, не меняют своей индустриальной природы, и вряд ли через них проходит путь в «футурозону». Новая регионализация РФ имеет скорее периферийный характер: создается «сырьевая зона» глобального мира, центры управления которой (сырьевые биржи, разработчики и пользователи технологий) расположены за пределами России.

Итак, новая логика строительства регионов определяется локализацией управления финансовыми, товарными потоками, созданием продуктов и технологий[5]. Но для того, чтобы пространство стало таким регионом, в нём должны соединиться технологические циклы, движение финансов, акционерного капитала и рабочей силы.

Как управляются новые «культурно-экономические» регионы

В структуре «культурно-экономических» регионов можно выделить три основных элемента: «каркасные структуры», новый «правящий класс», население данных регионов.

«Каркасные структуры»

Это инструмент, с помощью которого территория превращается в социальное пространство. Важно понимать, что «каркасные структуры» напрямую не создают «культурно-экономические» регионы, но позволяют оформить и локализовать их как целостные сообщества на определенной территории. Это — специально создаваемые «места крепления» в пространстве мобильных, «летучих» экономических регионов, на них кристаллизуется организационный потенциал последних.

Рассматриваемые структуры включают несколько компонентов: природный ландшафт; материальную часть инфраструктур и мест расселения; государственно-административную, правовую и культурно-историческую организацию территории и т.д. Важны масштабы и принципы «сборки» данных компонентов, в результате которой и создается то самое «место крепления».

Сегодня «сборка» «каркасных структур» осуществляется в первую очередь государственными (административными) структурами с помощью правовых инструментов, финансирования строительства инфраструктур, упорядочивания имущественных прав и обеспечения безопасности для людей. Так как в эпоху глобализации культурно-экономические сообщества становятся трансграничными, государственно-административные организации пытаются приспособиться к этим процессам и оставить за собой функцию «сборки» «каркасных структур».

Стратегией адаптации выбрано расширение зоны юрисдикционной интеграции (на чем построена концепция экономического роста, выдвинутая М. Олсоном). Ради этого создаются экономические, торговые и политические блоки (EU, NAFTA, OPEC, MERCOSUR и др.). В частности, интеграция Европейского Союза в последние годы настолько возросла, что его иногда называют «новым сетевым государством». Но даже такая межрегиональная интеграция не снимает противоречий между «административными» регионами и неэкономическими. Они конкурируют между собой за привлечение мобильных инвестиций, за перенесение на свою территорию центров управления потоком капиталов, товаров, кадров и т.д. Различия в социально-экономическом развитии регионов Единой Европы остаются значительными, и разрыв между ними постоянно растет.

Очевидно, что пока ещё не найден ответ на методологический вопрос о том, кто станет инициатором расширения юрисдикционной интеграции. Соответственно, остается вопрос: будет ли эта интеграция охватывать все государства либо отдельные регионы и мегаполисы? Что означает «Единая Европа»: Европа государства? Регионов? Самоопределившихся муниципий? Все эти вопросы относятся к основной проблеме определения масштабов и инициатора сборки «каркасной структуры» для новых культурно-экономических сообществ. В России государственная политика пространственного развития до сих пор не оформлена. Возможно, плодотворным окажется деление страны на федеральные округа, которые смогут координировать реализацию трансрегиональных проектов. Может быть, будущее за новым муниципальным строительством.

Новый «правящий класс»

Современные «культурно-экономические» регионы представляют собой систему без единого центра, так как в обществе, стремящемся к постоянному обновлению, сделавшему из этого своеобразное соревнование (творческий турнир), «общее» не может быть застывшим каноном и не может директивно устанавливаться из одного центра.

Управление «культурно-экономическими» регионами в действительности осуществляется так называемым правящим классом (этот термин используется здесь для характеристики «строителей» новых экономических регионов). Данный класс не является совокупностью людей, отобранных по месту жительства, образованию или профессии (хотя все названные факторы важны). Это — класс людей действующих, создающих культурные нормы и коды, внедряющих их в жизнь сообщества, а потому институционально организованных.

Институционализация достигается за счёт того, что в обществе обустраиваются площадки «проектирования Будущего» — места, где формируются и презентуются образы Будущего, где они закрепляются в социально одобряемых техниках поведения и распространяются как образцы поведения. Например, основной площадкой «проектирования Будущего» для США и тяготеющих к ним субъектов, помимо Федеральной резервной системы, осуществляющей валютное регулирование, выступает Нью-Йоркская фондовая биржа. В сотнях тысяч сделок с ценными бумагами американских и транснациональных корпораций кристаллизуется представление многих тысяч инвесторов о Будущем самих США и мира. Европа на базе более чем тридцати самостоятельных площадок торговли ценными бумагами в спешном порядке строит «Euronext» (альянс Парижской, Амстердамской, Брюссельской и Лиссабонской бирж) и конкурирующий проект «iX» (альянс Лондонской и Франкфуртской бирж). Институциональные инвесторы, консультанты и биржевые брокеры, другие участники фондового рынка буквально играют на Будущее. Выигрывает тот, кто выдает наиболее точный прогноз развития, оценивает возможные пути и, главное, сроки изменений, а также «вес» для отдельных стран, их валют и ценных бумаг, отдельных отраслей и технологий, компаний и товаров. Причем все это делается в соотношении с представлениями о динамике политических и социокультурных процессов во всем мире. А ещё образ Будущего, создаваемый для наиболее развитых экономических регионов мира, формируется усилиями различных страховых, инвестиционных банков, рейтинговых агентств, венчурных фирм и пр.

Все большее значение в качестве институционализированных «проектировщиков Будущего» приобретают «стратегические сети» — организации, объединяющие представителей официальных и частных структур, а также представителей частного сектора, — как средство решения проблем, связанных с динамикой развития. Основная цель — найти стимулы для сотрудничества. Считается, что совместное действие двух факторов: происходящих перемен и возникающих при этом опасностей может привести к появлению стимула для сотрудничества.

Институциональными площадками, на которых собираются «проектировщики Будущего», всегда выступают разного рода системы «высших лиг» (от учебных заведений до конкурсов) — мест, где собираются лидеры общественного мнения и демонстрируются образцы достижений.

В условиях отсутствия институтов, презентирующих образ Будущего, функцию «сборки» и представления этого образа берут на себя средства массовой информации. Их влияние на социальные процессы в новых регионах столь велико, что владельцы СМИ захватывают в них положение высшего органа власти и способны конкурировать с административными органами. Формируется настоящая медиакратия.

Население «культурно-экономических» регионов

В сообщество входят люди, зачастую живущие в разных населенных пунктах, регионах, странах. Но их объединяет то, что они используют одни и те же инфраструктуры и придерживаются общих культурных норм и ценностей. Место жительства имеет значение. Центр региона приносит свои прибыли; больше предложений по работе и по выбору вида деятельности;[6] более высокая заработная плата; концентрация социальных благ и облегченный доступ к ним; рост уровня образования населения и т.д.

Проведенное исследование показало, что население «культурно-экономических» регионов формируется в основном в результате поколенческого сдвига, когда в активную социальную жизнь включается слой людей, настроенных на новаторское действие, желающих и способных освоить новые социальные практики и создающих для этого новые институты. Остальная часть жителей территории, включенной в культурно-экономический регион, преобразуется в его население, если сможет извлечь «ренту места» (получить работу), адаптироваться к изменениям и пр. Даже в центре передовых экономических регионов высока доля люмпенизированных слоев населения, живущих на территории этих регионов, но «выключенных» из их пространства.

Очевидно, что в переходный период к новой экономической регионализации для населения должна быть создана своеобразная «экспериментальная площадка»[7]. Ранее такой «площадкой» в России были новые, неосвоенные территории. Возможно, сейчас «экспериментальными площадками» могут выступить сфера образования, профессиональной переподготовки, срочная, а перспективе — контрактная служба в вооруженных силах и т.д. Главной же подобной площадкой могло бы стать информационное пространство, «виртуальная телевизионная картинка».

Для формирования культурных (а не административно-интегрированных (!)) сообществ необходим высокий уровень лояльности людей друг к другу, названный американским социологом Ф.Фукуямой «доверием».

Прогноз: экономическая регионализация — источник новых социокультурных противоречий

Проблемой нового регионального строительства является то, что невозможно непротиворечиво преобразовать старые «административные» регионы в новые «культурно-экономические». Оборотная сторона проблемы — невозможность «переселения» всего населения страны в новые экономические регионы. «Административные» и «культурно-экономические» регионы и далее будут существовать параллельно, конкурируя за право управлять природными ресурсами и определять направление развития общества. Поэтому процесс экономической регионализации станет в ближайшие годы чуть ли не основным источником социальных противоречий и конфликтов в России. Их появление способно предъявить серьезный вызов устойчивости консервативного государственного управления.

Пространственные противоречия

Прежде всего, это — противоречия между субъектами федерации, муниципальными образованиями за право стать центром новых «культурно-экономических» регионов. Данные противоречия станут проявляться в борьбе за распределение бюджетных трансфертов, за создание на своей территории центров мобильных культурно-экономических сообществ и выгодных условий для их функционирования. Подстраивание под запросы новых мобильных регионов каждый раз будет ставить под вопрос сохранение солидарности территориальных сообществ, так как будет выражаться в снижении объема обременения для мобильных капиталов, в увеличении бюджетных затрат на создание инфраструктуры для бизнеса. Субъекты федерации и муниципальные образования станут и дальше терять традиционную «административную ренту» (налоговые платежи, плату за лицензии и пр.) по мере «виртуализации» социальных процессов, перевода их в экстерриториальную информационную форму.

Получать же обременения с постиндустриального сектора общества органы власти старых «административных» регионов пока ещё не научились. Более того, за получение этих обременений данные регионы должны почти неизбежно вступить в конкуренцию с новыми культурно-экономическими сообществами.

При известных условиях пространственные противоречия могут дорасти до противоречий между богатыми регионами — центрами локализации новых экономических сообществ — и государством в целом. Последнее несет ответственность за жизнь всех граждан России, включая жителей «административных» регионов. Естественно, что «донором» средств для этого должны выступать «богатые» регионы, но они начнут этому сопротивляться. Их тактикой будет либо косвенное воздействие на федеральное правительство и навязывание своих интересов (через подконтрольные СМИ, посредством «бегства капитала», финансирования оппозиции и пр.), даже если они идут вразрез с национальными интересами, либо оспаривание национального суверенитета.

В свою очередь «бедные» регионы, их органы управления вполне способны выступить противником глобализации внутри страны и организовать сопротивление ее наступлению, используя средства политического давления на федеральное правительство. Итак, пространственные противоречия, вызванные новой культурно-экономической регионализацией, могут принять следующие формы:

  • противоречия между муниципальными образованиями и субъектами федерации за право стать площадкой для «сборки» новых «культурно-экономических» регионов;
  • противоречия внутри новых регионов «центр-периферия»;
  • противоречия между «бедными» и «богатыми» субъектами федерации;
  • противоречия между субъектами федерации и центром в зависимости от реализуемой последним концепции региональной политики;
  • противоречия между российскими регионами и глобальным миром.
Структурные противоречия в экономике

Очевидно, что и дальше в стране будет происходить выделение секторов, отраслей и технологических комплексов в экономике, которые способны стать ядром формирования новых экономических сообществ. Это повлечет за собой перераспределение в пользу постиндустриального сектора инвестиций, прибылей, человеческого капитала, материальных ресурсов, клиентов и т.д. Естественно, что «новая индустрия» будет вступать в конкуренцию со «старой индустрией».

Основным полем борьбы станет общественное сознание, поскольку различие между двумя типами сообществ, прежде всего, культурно-технологическое (что считать ценностью, какой путь развития выбирать, каких норм придерживаться в жизни). Уже сейчас противники глобализации в России «озвучивают» темы уникальности пути страны (региона), равномерного развития всех регионов, ожидания того, когда пригодятся «ресурсы», накопленные в предыдущий индустриальный цикл развития, и т.д. В экономической, культурной и политической борьбе эти два сообщества будут прибегать к помощи своих союзников. Одни станут действовать с помощью органов власти «административных» регионов, а другие — в основном с помощью СМИ и финансового капитала.

Противоречия внутри системы государственного управления

Прежде всего, это противоречия между традиционными властными полномочиями государства и новыми методами управления обществом. Такое управление не сводится к некой функции, выполняемой административными органами, а является сложным групповым действием, в котором участвуют как представители государственных структур, так и целевые группы, а также отдельные лица. Однако механизмы подобного управления практически отсутствуют.

Совершая переход к новому обществу, государство (и регионы), прибегают в основном к техническим решениям индустриальной эпохи (управление налогами, регистрационные порядки, централизованные инвестиции, социальный патронаж и пр.). Однако переход к «культурно-экономическим» регионам должен совершиться в первую очередь в сфере культуры и с использованием гуманитарных технологий (инновации, общественные связи и их развитие, доверие в обществе и т.д.), Государство должно зафиксировать новые «культурно-экономические» сообщества и научиться взаимодействовать с ними. Но сейчас чуть ли не единственной техникой государственного управления деятельностью акторов новой экономики и новой культуры можно считать неформальные поручения и протекционизм. Результат — ощущение беспомощности государства: оно не в состоянии «измерить» происходящие изменения, так как оперирует устаревшей отчетностью и статистикой. В лучшем случае недостаток новых механизмов управления восполняется копированием западных образцов, механическим перенесением их на российскую почву в виде разного рода «реформ». Управление становится имитационным, а новые институты подменяются пустыми «оболочками».

Противоречия внутри системы государственного управления могут возникнуть и между органами власти и населением «административных» регионов, переживающих кризис и «свертывание». Сужение зоны ответственности и утрата политического веса органами власти этих регионов вполне способны привести к формированию двух своеобразных «растяжек»:

  • «власть — население»: власть «стягивает» на себя большую часть ресурсов и прибыли сообщества и минимизирует свою ответственность за жизнь сообщества, а население получает максимальную ответственность за состояние дел на территории;
  • «власть — население»: для власти в административно-интегрированном сообществе не действуют формальные нормы. Активность сводится только к санкционированным актам, минимизируются возможности географического перемещения, происходит «территориализация» экономики и социальной жизни, вводятся разнообразные коммуникационные ограничения.

Такие противоречия могут «отравлять» жизнь государства, порождая кризис доверия к нему.

Противоречия внутри системы государственного управления могут выражаться в соперничестве различных управленческих элит — представителей административной системы и «транснациональных» бюрократов, представляющих, интересы мобильных экономических регионов.

Противоречия между различными группами сограждан — жителями старых «административных» и новых экономических регионов, членами новых экономических сообществ

Это противоречие не столько связано с местом жительства, хотя место жительства также является способом получения своего рода «ренты места». Оно скорее является противоречием профессиональным, стилевым, противоречием по способам институционализации хозяйственной деятельности (выбор места работы, природа производственных институтов и пр.).

Отставание в скорости социальных изменений между административно-интегрированными и культурно-экономическими сообществами приводит к стрессу ту часть населения, которая не попала в состав «жителей» нового экономического региона. Новые ценности и престижные стили поведения уже явлены (через СМИ, массовую культуру и образование), обозначены площадки их локализации, а доступ к ним недоступен в силу низкой социальной и пространственной мобильности большей части населения. Реакция такого населения на происходящие социальные изменения может быть различной: от депрессии и деградации до политического сопротивления. Потерявшее ориентиры население нуждается в своего рода социальной интервенции (термин «социальная интервенция» — освоение новых техник поведения в малых группах первоначально в имитационно-игровой форме, а затем перенесение освоенных техник в реальное поведение; при этом члены малых групп становились «агентами» нового в обществе — был предложен французским социологом А. Туреном в 1970-е годы).

Противоречивость своего положения ощущают и «строители» культурно-экономических регионов, то есть новый правящий класс. Их новые практики жизни не имеют однозначной оценки. Собственность, образование, профессия не являются признаками принадлежности к строителям новых регионов. Поэтому предпочтение отдается принадлежности к крупным интегрированным бизнес-группам, месту жительства, а особенно определенному типу престижного потребления, подкрепленному «картинками» в СМИ.

Таким образом, противоречия в сфере социальной адаптации к наступающей экономической регионализации выражаются: а) в кризисе социальных статусов; б) в ограниченности числа «строителей»; в) в высоком уровне недоверия, мешающем людям соорганизовываться, выступать в качестве тех, кто переструктурирует пространство хозяйственной и социальной жизни.

Противоречия между новыми «культурно-экономическими» регионами России и глобальным миром

Нет гарантии, что все центры новых экономических регионов будут находиться на территории России. Она сама может выступить старым «административным» регионом в масштабах мира. Глобальный мир окажется не всегда лоялен к созданию новых «культурно-экономических» регионов в России. Экономическая регионализация страны будет идти под воздействием глобального мира, который попытается сформировать экономическое пространство России наиболее выгодным для себя образом.

Речь идет не о согласованной политике всех субъектов глобализации, а о конкуренции самих «культурно-экономических» регионов. Те, что уже закрепились на карте глобального мира вне российских пределов, будут вынуждены препятствовать формированию и усилению конкурентов. И поскольку лидерство обеспечивается в первую очередь культурным первенством, то можно ожидать, что между Россией и постиндустриальными сообществами будут воздвигаться прежде всего культурные барьеры, а способом дискриминации изберется «этическое» давление (обвинение в несоответствии общепринятым культурным стандартам и подозрение, что это несоответствие является злоумышленным) .

Сопротивление новой регионализации России

Сказанное позволяет сделать вывод, что строительство новых «культурно-экономических» регионов и «свертывание» старых административно-интегрированных сообществ вызовет своеобразное реактивное сопротивление изменениям:

а) политических «луддитов», «патриотического лобби», защищающего старую индустрию, например, ВПК и пр.;

б) административных элит субъектов федерации, муниципальных образований, не сумевших или не захотевших встроиться в новые экономические регионы;

в) экономических субъектов, уже встроившихся в новые экономические регионы, но за пределами России (так называемый «бунт богатых»);

г) неадаптивного населения;

д) представителей старой системы управления федерального центра;

е) представителей глобального мира — конкурентов новых российских экономических регионов.

Государственное управление новой регионализацией России

В новом региональном строительстве выделятся три группы акторов и три группы стратегий, которые государство может поддерживать или противодействовать им, но уж, во всяком случае, влиять на их реализацию и управлять тем самым процессом:

  1. Стратегии экономических игроков, создающих пространство новых экономических регионов. Прежде всего, это стратегии гуманитарного проектирования, имущественно-корпоративные и финансовые, так как именно они несут в себе образ Будущего и определяют развитие.
  2. Стратегии населенных пунктов, территорий по включению их в новые экономические регионы. Прежде всего, это стратегии городов или городских конгломератов.
  3. Стратегии населения — стратегии адаптации к социальным изменениям, освоения инновационных техник поведения.

В соответствии с этим в государственной региональной политике российского государства, федерального центра должны быть выделены три новых блока:

  1. Стимулирование строительства на территории страны новых экономических регионов.
  2. Политика в отношении «административных» регионов (субъектов федерации и муниципальных образований).
  3. Политика в отношении населения.

Учитывая изложенное, можно предположить, что в основе государственной региональной политики (политики пространственного развития) России могут быть включены следующие положения:

1. Строительство новых «культурно-экономических» регионов должно начинаться с создания площадки для их прикрепления к территории страны, то есть с создания необходимых для этого инфраструктур.

2. При строительстве инфраструктур должен применяться принцип «пакетной сборки»: для определенных «культурно-экономических» регионов формируется собственный «пакет», который локализуется на определенных территориях.

3. Должен быть выбран «каркас», на котором собираются структуры. Судя по всему, «каркасом» для локализации на территории России центров мобильных «культурно-экономических» регионов должны стать крупные города, в первую очередь мегаполисы.

4. Общим вектором развития для глобализирующегося мира в конце XX века стал вектор движения к постиндустриальному обществу. А регионы, в которых это общество воплощается, основаны на определенном типе культуры. Поэтому если Россия будет строить новые «культурно-экономические» регионы, она должна использовать гуманитарные технологии — технологии организации социальной активности людей, технологии соорганизации.

5. Создание новых «культурно-экономических» регионов не должно рассматриваться как отраслевой либо территориальный проект. Речь идет не о размещении производственных фондов на определенном географическом ландшафте, а о создании культурных сообществ. Это может быть всего лишь локализация на российской территории «сырьевых» звеньев чужих технологических цепочек, а в рамках пространственного подхода — локализация периферийных зон чужих «культурно-экономических» регионов. Создание же собственных новых экономических регионов всегда будет происходить в результате реализации комплексных культурно-гуманитарных проектов.

6. Культурно-гуманитарные проекты связаны с формированием новой системы ценностей (мотивации к определенному типу поведения и в первую очередь к продолжению рода и к труду), новых культурных норм, кодов, а также способов коммуникации в обществе. Критерием успешности данных проектов должны быть повышение уровня доверия в обществе и удлинения кооперационных цепочек действия.

7. В обществе должны быть институционально отстроены новые «площадки проектирования Будущего» (фондовый рынок, рейтинговые агентства, система институциональных инвесторов, система «высших лиг» для разработчиков новых производственных технологий и практик жизни и пр.). «Площадка проектирования Будущего» должна стать органом управления развитием страны в условиях существования в обществе разных центров управления и систем ценностей.

8. Строительство новых «культурно-экономических» регионов может быть реализовано, если будут «раскрыты» ныне сложившиеся и являющиеся контрпродуктивными цепочки активности людей. Для строительства нового должен быть получен «строительный материал», а им может стать только ныне связанная старыми формами и институтами активность людей. Им должны быть открыты «окна перехода» в новые экономические регионы, причем отстроенные институционально. Раскрытие «окон перехода» не возможно без осуществления «социальной интервенции».

9. Без раскрытия уже сложившихся цепочек активности любые институциональные новации будут всего лишь имитацией и созданием новых «оболочек» для старого содержания.

10. Целью и показателем пространственного развития страны, государственных и муниципальных образований должна стать концентрация на территории человеческого капитала. Старую систему статистических показателей необходимо существенно реформировать.

11. В обществе должны быть созданы «зоны для эксперимента», в которых люди смогут апробировать новые социальным практики, не совершая радикального отказа от сложившихся типов действия. Это — страховка общества на переходный период.

12. Должна проводится осознанная социально-демографическая политика. Старение населения и его уменьшение должно рассматриваться как серьезная угроза переходу к новой регионализации России. Социально-демографическая политика (включая образовательную, профессиональную и пр. составляющие) должна быть ориентирована на быстрый карьерный рост нового поколения.

13. Необходимо отказаться от советских принципов региональной политики, а именно:

  • рассмотрения «выравнивания социально-экономического развития регионов» как безусловного блага для страны;
  • понимания «комплексности развития» как самодостаточности территориально обособленных административно-интегрированных сообществ;
  • проектирования развития, когда субъектами выступают территории, а не сообщества;
  • представления о территории как о безусловной ценности, точнее, о социально-экономическом росте как индустриальном освоении естественной природной среды.

14. На субъекты федерации; учитывая возрастающее различие в скорости социальных изменений на разных территориях страны, может быть возложена задача «арьергардного» удерживания территории, хозяйства и населения в «административных» регионах.

15. Для того чтобы центры новых экономических регионов локализовались на территории страны, она должна выступить в рамке глобального мира как самостоятельное культурное сообщество, ценности и нормы поведения которого «вписаны» в формирующийся политический, социальный и экономический ландшафт данного мира. Главной задачей внешней политики России должна быть задача культурного признания, а также обеспечения конкурентоспособности российских «культурно-экономических» регионов (а не «сырьевых хвостов» чужих технологических цепочек (!)) в глобальной культуре и глобальной экономике. Российские ценности должны стать легко конвертируемыми в мировые.

16. Есть все основания рассматривать создание «русского мира» в качестве одного из основных направлений преодоления российскими «культурно-экономическими» регионами территориальной замкнутости в рамках страны.

Новая экономическая регионализация России уже началась. В ее ходе неизбежно будет переструктурировано политическое, экономическое и социокультурное пространство страны. Государство должно быть готово изменить собственную политику развития, освоить новую практику управления.



[1] Юрисдикция органов власти субъектов федерации была существенно расширена Конституцией 1993 г.

[2] Из высказываний американского социолога Д.Белл следует, что доминирующими экономическими секторами индустриального общества являются «первичный» и «вторичный» сектора (то есть добывающие отрасли, включая сельское хозяйство, и обрабатывающая промышленность). Национальное государство, выступающее территорией базирования для данных экономических секторов, их основных фондов, — «несущий каркас» для индустриального общества. Постиндустриальное общество, в отличие от своего предшественника, источник своего развития переносит из области машинных технологий в технологию генерирования знаний, обработки информации и символической коммуникации… Соответственно основными экономическими секторами постиндустриального общества становятся третичный (транспорт, коммуникации), четвертичный (торговля, финансы, страхование, недвижимость) и пятеричный (здравоохранение, образование, исследование, государственное управление, отдых), а «несущей конструкцией» — транснациональные сетевые структуры (Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования. М.: Academia, 1999.С, 100, 157-159 и сл.).

[3] Развитые страны — «футурозоны» — те, кто формирует образ Будущего, определяют ценность информации и технологические способы ее создания и распространения, выступают как образец «правильного» и «разумного» устройства общественной жизни для всего мира. Прежде всего — это Северная Америка, Западная Европа и Япония. Они, как гигантские пылесосы, высасывают богатства всего мира, меняя их на «виртуальную ценность» знания, в том числе и в виде собственного имиджа наиболее передовых и «современных» (опережающих время) стран.

Зона «копиистов» — страны и регионы, копирующие знание, созданное в «футурозонах», технологически воплощающие его в материальные продукты, выступая «рабочими руками» и торговыми представителями «футурозоны». Япония, Южная Корея, другие «восточные драконы», в Европе — Испания и Италия, в Азии — Турция после второй мировой войны продемонстрировали готовность воспринять западные ценности и систему управления. Часть из них, прежде всего Япония, выросли сейчас до уровня стран «футурозоны».

Зона «источников сырьевых ресурсов». Во входящих в нее странах сконцентрированы сырьевые ресурсы, которые используются в современной «глобальной экономике». ещё в 70-е годы казалось, сто сырьевые доноры будут определять контуры будущего мира. Но 80-е, а в особенности 90-е годы показали, что технология в конечном итоге позволяет продуктивно использовать то или иное сырье и определяет, что вообще должно считаться естественными ресурсами в мире. Поэтому уже более десяти лет стоимость естественных ресурсов либо вообще не растет, либо растет темпами, гораздо меньшими, чем рост цены знаний и технологий. Зона «источников сырьевых ресурсов» в своем развитии зависима от создающей технологии и образа конечного продукта «футурозоны».

«Зоны отчуждения» представляют собой либо изоляционистские сообщества, пытающиеся сформировать собственную систему ценностей и целей, либо деморализованные и «отсталые» сообщества, не способные создать что-либо. Они не представляют ценности для современного мира и поэтому вынуждены замыкаться внутри своих границ, не влияя на мировые процессы.

См.: Усс А.В. Сибирь в XXI веке — возможные сценарии развития. Красноярск, 1999.

[4] Директор Центра Фердинанда Броделя по изучению экономики, исторической системы и цивилизации (США) И. Валлерстайн утверждает, что начавшееся в 70-е годы перенесение промышленных предприятий в полупериферийные страны (феномен «убегающих заводов») было связано с уменьшением затрат на оплату труда, а также с политикой «экстернализации расходов» (перенесение затрат по утилизации производства на периферию экономических регионов, сокращение расходов на восстановление сырьевой базы, сокращение налогов и пр.) (См.: Валлерстайн И. Глобализация или переходный период? // Экономические стратегии, 2000, № 2. С. 18-23)

[5] М. Кастельс утверждает, что «глобальная экономика существует, потому что экономики всего мира зависят от производительности их центра глобализации. Этот центр глобализации включает в себя финансовые рынки, международную торговлю, транснациональное производство и до некоторой степени науку и профессиональный труд» (См.: Кастельс М. Глобальный капитализм. С.16).

[6] Становление Сиднея в качестве глобального города с 1971 по 1991 гг. привело к росту занятости на 25%, а также к радикальному переходу на оказание финансовых и деловых услуг (На пороге XXI века. с.121). Впрочем, экспертное обследование ПФО зафиксировало такие же тенденции и в крупных российских городах.

[7] Консультант правительства Великобритании Ч. Лидбитер рассматривает в качестве одной из причин отстаивания по темпам развития Западной Европы США разное отношение общества к рискам. Отсюда предложения европейским правительствам: развивать венчурное предпринимательство; поощрять быстрый рост фирм, создаваемых молодыми людьми; формировать позитивное отношение в обществе к их успехам и пр. Венчурный бизнес в США — это та самая «площадка для эксперимента». В Германии, глядя на опыт США, государство стало выделять субсидии венчурным предприятиям. (Ч. Лидбитер. Новая экономика Европы. М.: ЦПР, МШПИ, 2000).

Источник: Формула развития. Сборник статей: 1987-2005. — Москва, Архитектура-С, 2005 г.

Актуальная репликаО Русском АрхипелагеПоискКарта сайтаПроектыИзданияАвторыГлоссарийСобытия сайта
Developed by Yar Kravtsov Copyright © 2016 Русский архипелаг. Все права защищены.