Миграционная политика как планирование наугад

Каковы причины растущего расхождения между процессами иммиграции и политикой, направленной на их регулирование?

В данной статье я собираюсь показать, что иммиграционная политика — действительно главный фактор миграционной системы, но вместе с тем нет оснований придавать ей более существенную степень рациональности, чем это вытекает из эмпирики и теоретической осмотрительности.

В общем виде задача исследователей миграции состоит в том, чтобы объяснить следующее положение вещей: усилия правительств, направленные на сдерживание и сокращение потоков иммиграции, возрастают при поддержке широкого общественного консенсуса и отсутствии политических дебатов по поводу какого бы то ни было иного варианта действий, — и одновременно наличествует существенная незапланированная миграция.

Мы должны попытаться понять причины растущего расхождения между процессами иммиграции и политикой, направленной на их регулирование. Как этого добиться? После обзора литературы я покажу, что необходимо перестроить «здравый смысл» нашей отрасли знаний в нескольких направлениях.

Открытие иммиграционной политики. На протяжении весьма длительного времени в исследованиях, посвященных иммиграции, существенно преуменьшалась роль иммиграционной политики в формировании иммиграционных потоков, примером чего являются нередкие случаи объяснения внутренней и международной миграции по одной и той же схеме [52; 54]. В структурном отношении в 50-х и 60-х годах миграционные потоки в сторону западных стран регулировались прочными барьерами на выезде из стран советского блока, тогда как в принимающих странах границы были относительно открытыми. Иммиграционная политика была малозаметной, неконфликтной и демонстрировала свою управляемость рынком [11]. Поскольку миграционные потоки рассматривались главным образом как механическое отражение макроэкономических и демографических факторов, среди интеллектуалов их размах считался далеко выходящим за пределы возможностей любой политики [19; 25]. Социологи сосредоточивались прежде всего на культурной ассимиляции и индивидуальной адаптации. Даже в тех случаях, когда рассматривалась политика, в какой-то мере предполагалось, что ее логика в основном определяется изменениями в отраслевой структуре экономики, а ее функционирование в значительной степени непроблематично. Показательно, что даже те немногие авторы, которые хотели подчеркнуть ключевую роль иммиграционных ограничений в сохранении глобального неравенства, не подвергали сомнению способность государств управлять иммиграцией по своему желанию [38; 41].

Положение стало меняться с середины 70-х годов, когда произошел переход иммиграции от состояния «решение проблемы» в состояние «наличие проблемы». Эта резкая перемена привела к тому, что стало все труднее считать, что иммиграционная политика действует просто как шлагбаум на пути к рынку труда [21]. В исследованиях миграции «открытие» иммиграционной политики произошло в то время, когда эта сфера знаний переживала общий переход от проблем адаптации и культурной ассимиляции к структурной перспективе, прочно основанной на традиции политической экономии [45]. Поэтому неудивительно, что со времени появления основополагающих работ А. Золберга [52-54] наиболее существенные попытки проанализировать структуру и роль иммиграционной политики делались через призму политической экономии[1].

Знакомство с литературой позволяет выделить два подхода к изучению контроля над иммиграцией. Они сосредоточены соответственно на международном и национальном уровнях.

При первом из них иммиграционная политика рассматривается в контексте международной системы. В этом случае контроль над иммиграцией интерпретируется как структурная потребность, исходящая из несоответствия между открытыми и характеризующимися глобальным характером рыночными силами и закрытыми, имеющими территориальные пределы государственными образованиями. Развитие контроля над иммиграцией можно в этом случае рассматривать как борьбу между двумя видами широкомасштабных интересов: структурной потребностью в эластичном предложении рабочей силы и свободном потоке услуг, с одной стороны, и попытками сохранить дифференцированные условия оплаты труда [41], ограниченное социальное обеспечение [14], ограничения на участие в политических организациях [50] и культурную однородность [55] — с другой. В соответствии с таким взглядом даже пределы эффективности средств государственного контроля зависят от существования международного режима «закрепленного либерализма», состоящего из документов о правах человека и международных соглашений [21]. Международный политэкономический подход внес очевидный вклад как в выдвижение на первый план структурных функций иммиграционной политики, так и в определение институциональных ограничений, в рамках которых действуют западные государства. Такой внешний взгляд, однако, имеет дело с необходимыми, но не достаточными условиями. Он определяет рамки принятия решений, а не содержание самих решений. Поскольку никакое западное государство не проводит политику свободной иммиграции, различие между открытым и закрытым едва ли представляет интерес. Задача скорее состоит в том, чтобы объяснить, почему государства, принимающие одинаковые ограничительные меры, существенно различаются характером, масштабом и интенсивностью усилий по сдерживанию иммиграции [16]. Нет сомнений, что действия всех западных государств ограничены рядом международных обязательств: никто на Западе из числа лиц, определяющих политику, даже в страшном сне не мог бы представить себе массовую высылку из страны, подобную той, что недавно осуществили среди прочих Нигерия, Гана, Кувейт и Саудовская Аравия [9]. Западные государства, однако, заметно различаются как с точки зрения интерпретации таких международных ограничений, так и по степени готовности в полной мере уважать их[2].

Исследования, проводимые на национальном уровне, представляют собой попытку выяснить, каким образом воздействие оказывающих давление сил воспринимается в рамках национальных политических систем, определить внутренние факторы, которые формируют и определяют конкретную иммиграционную политику западных государств, а также их динамику. В основе большинства этих исследований лежит то же стремление объяснить одновременное принятие мер по ограничению иммиграции и наличие крупных иммиграционных потоков — как легальных, так и нелегальных [43; 42; 10; 16; 36; 22]. Свои ответы они строят в различных концептуальных рамках. С некоторой натяжкой их можно сгруппировать в соответствии с известными различиями между плюралистическим, марксистским, реалистическим и неокорпоративистским подходами.

Плюралистические модели иммиграционной политики. В плюралистических моделях граждане имеют отчетливые (обычно экономические) интересы и вмешиваются в политический процесс, чтобы защитить их. Таким образом, иммиграционная политика есть результат соревнования, переговоров и создания коалиций. На их конкретное содержание влияет дифференцированное распределение власти и согласия среди различных социальных категорий [1]. Государство воспринимается как система, разрешающая конфликты, в то время как бюрократия — как сила, либо движимая собственными интересами (увеличение бюджета и численности), либо действующая в интересах законодательных органов. Иммиграционная политика рассматривается в этих рамках как процесс, в котором некая совокупность действующих сил — от предпринимателей до церквей, от профсоюзов до этнических ассоциаций — пытается получить конкретные выгоды, не обращая внимания на системное качество целого [13]. Учитывая, что преимущества иммиграции сконцентрированы, в то время как соответствующие затраты распылены, плюралистические модели весьма отчетливо показывают, почему в демократических странах уровень иммиграции выше, чем было бы желательно обществу: готовность к самоорганизации тех, кто пользуется выгодами иммиграции, намного превышает организационную способность рассредоточенного населения, на которое ложатся связанные с иммиграцией расходы [16]. Плюралистические модели сосредоточиваются главным образом на политике, проводимой «с парадного входа». Они обладают тем достоинством, что трактуют недостаточную последовательность иммиграционной политики скорее как следствие процесса принятия решений, чем как признак ее нелогичности. Методологически, однако, довольно легко выявить категории, которые могут извлечь выгоду из той или иной политики, и объяснить политический успех (или неудачу) конкретной анализируемой меры их вмешательством.

Классовые модели иммиграционной политики. Классовые модели определяют оказывающие давление группы как организованные фракции, преследующие конкретные коллективные интересы. По сравнению с плюралистическими классовые модели имеют меньше проблем с выявлением кругов, в чьих интересах действуют политические деятели, поскольку они «объективно» определены и строго привязаны к экономическим отношениям. Иммиграционная политика согласно этим моделям направлена на приведение потребности в резервной армии промышленных рабочих в соответствие с реальной необходимостью, чтобы избежать социальных волнений и высокого уровня конфликтности в отношениях между отечественными и иностранными рабочими [7; 6; 8]. Классовые модели до сих пор пользовались особенной популярностью при объяснении нелегальной миграции — политики «с черного хода» — как активной стратегии, обеспечивающей наличие гибкой рабочей силы и управление второстепенными секторами рынка труда [3]. С этой точки зрения нелегальная миграция — следствие не слабости государства в деле охраны своих границ, а скорее «объективной заинтересованности фирмы в том, чтобы ввозить иммигрантов в наиболее слабом с юридической точки зрения положении» [44, р. 474]. Такие модели пытаются доказать, что вещи, которые многим кажутся иррациональными и бессмысленными, на деле предстают рациональными и сложными. Однако эти модели оказываются ограниченными в ряде отношений. В теоретическом плане классовые подходы устанавливают значительно более высокую степень детерминированности и рациональности действующих сил, чем позволяют эмпирические данные и исторический опыт. С их помощью трудно объяснить значительные различия в поведении таких коллективных сил, как профсоюзы, позиция которых по отношению к нелегальным мигрантам колеблется от абсолютного неприятия в США до полного принятия в Италии и Испании. Такие модели неприменимы при создании некоторых иммиграционных программ, например, для потоков беженцев и лиц, приезжающих с целью воссоединения семей.

Реалистические модели иммиграционной политики. Плюралистические и классовые модели склонны рассматривать государство главным образом как набор механизмов, запускаемых в действие и управляемых в основном внеполитическими интересами. Реалистические модели «возвращают обратно государство»: они рассматривают его как конкретную организацию, имеющую глубинные внутренние и международные интересы, которые самостоятельно преследуют лица, определяющие политику, и бюрократия. Государство, как утверждают, иногда способно навязать свой интерес — обычно вытекающий из геополитических стратегий — могущественным коалициям социальных кругов [18]. Исследователи, придерживающиеся реалистической точки зрения, доказывают, что государственные соображения являются ключом к пониманию того, как государства управляют иммиграционными потоками. Политику западных стран в отношении приема беженцев после Второй мировой войны можно расценивать как совершенно ненормальную с точки зрения развития рынков труда. Однако она становится понятной в контексте внешнеполитических целей «холодной войны» [21]. Даже запутанный характер большинства нормативных актов об иммиграции, которые нередко считают лишь еще одной формой бюрократического склероза, можно толковать по-иному, если смотреть на них в свете нескончаемой борьбы за автономию исполнительных органов от законодательных собраний [12]. Сближение политики европейских стран в области контроля над иммиграцией становится понятнее, если принять во внимание, что подразумевается создание межнационального поля, открывающего новые возможности для государственных функционеров и правительственных ведомств [4]. Реалистические модели позволяют анализировать явления, которые не поддаются определению, строго основанному на экономических интересах. Однако и реалистические модели не могут выступать в роли обобщенных моделей иммиграционной политики. Прежде всего, атрибуция политических интересов сталкивается с теми же трудностями, которые отмечаются для плюралистических моделей с их экономическими интересами. При рассмотрении определенной политики почти всегда можно определить политический интерес, который ее объясняет. Почему же одни виды иммиграционной политики увязываются с геополитическими интересами, а другие нет? Почему, например, политика в отношении беженцев должна более соответствовать целям послевоенной внешней политики США, чем выработка политики в отношении рабочих-иностранцев [12, р. 54-95]? Наконец, при каких условиях интересы государства преобладают над интересами общества, а когда это не удается?

Неокорпоративистские модели. Корпоративистские модели можно рассматривать как сочетание плюралистических (или классовых) моделей, с одной стороны, и реалистического анализа при принятии решений — с другой. Государство выступает посредником между конфликтующими социально-экономическими кругами, однако делает это в соответствии со своими политическими интересами. Выгоды от посредничества, предоставление сети органов управления обмениваются на предполагаемое преобразование организованных интересов государственных служащих [51].

В области иммиграционной политики неокорпоративистские модели сосредоточены на том, каким образом государство, принимающее иммигрантов, согласует транснациональные и международные ограничения со структурой своих внутренних интересов. Корпоративистские соглашения имеют долгую историю, берущую начало с иммиграционной политики в период до 1973 г., поскольку решения о въезде рабочих-иностранцев обычно были результатом трехсторонних переговоров между государством, предпринимателями и профсоюзами [11]. Они, казалось, исчезли с окончанием эры рабочих-иностранцев. Однако недавно Г. Лахав [27] заявил, что нынешние стратегии европейских стран в области контроля над иммиграцией (включая изменения в уровне разработки политики и приватизации и передачи третьим лицам функций по ее осуществлению) могут рассматриваться как часть неокорпоративистского подхода к управлению конфликтами. Существуют, однако, камни преткновения, делающие маловероятной возможность того, что неокорпоративистские модели станут главным источником теоретического вдохновения при разработке иммиграционной политики.

Прежде всего, даже неокорпоративистские модели принимают интересы социальных сил и государства как нечто само собой разумеющееся. Во-вторых, эти модели были разработаны в расчете на исследование политики в отношении труда и доходов в пределах национальной арены. Они предполагают наличие небольшого числа организованных кругов, способных поддерживать порядок среди своих членов, совместное въдение взаимных целей и стабильную политическую власть. Сомнительно, что они могут быть чем-то бульшим, чем метафора, в таком политическом контексте, как иммиграция, где круги, представляющие те или иные интересы, слабо организованы, где изобилуют силы, направленные против системы, и где как явление, так и (отчасти) источник его регулирования носят явно транснациональный характер. Не случайно немногочисленные недавние попытки европейских стран регулировать миграцию посредством неокорпоративистского соглашения (такие, как закон № 943/86 в Италии и вмешательство немецкого правительства в строительную индустрию) оказались неэффективными и непродолжительными [48; 49].

Даже беглый анализ литературы показывает, что существует целый ряд разнообразных концептуальных инструментов, помогающих понять состояние иммиграционной политики в современных западных странах. Различия между рассмотренными категориями и внутри них действительно весьма широки. Для целей настоящей статьи, однако, более важно подчеркнуть некоторые важнейшие примеры концептуального сходства. Во-первых, все используемые теоретические модели представляют собой частные случаи известных общих моделей, глубоко укоренившихся в политэкономической традиции. Во-вторых, они обычно сосредоточиваются на конкретном виде иммиграционных программ (политика «с парадного входа», политика «с черного хода», политика в отношении беженцев), которые они считают объяснимыми применительно к ряду вполне узнаваемых социальных кругов. В-третьих, большинство из них считает иммиграционную политику концептуально сходной с экономической политикой или политикой в отношении труда, либо (в случае реалистических моделей) рассматривает ее как частный случай иностранных дел. В-четвертых, они обычно считают, что политические силы располагают непроблематичным представлением о том, что они сами (и их избиратели) чувствуют, знают и хотят. Далее я покажу, что такие допущения могут привести к сложностям при попытке объяснить иммиграционную политику.

В целом имеющаяся литература о контроле над иммиграцией улучшила наше понимание иммиграционной политики. Текущие исследования рассматривают иммиграционную политику как область, где стратегии мигрантов и принимающих государств взаимодействуют и контролируют друг друга, а не выступают в качестве механического отражения демографических или структурных факторов [2]. Это показывает, как на формирование границ этой области воздействуют геополитические факторы, структура власти и влияние во внутренней среде политической системы, а также комплекс либеральных норм, заложенных в международный юридический режим на протяжении периода «холодной войны» [21]. Это дает возможность анализировать иммиграционные «кризисы» как результат взаимодействий конкретных вариантов политики, а не как случай иррационального поведения. В то же время, однако, изучение литературы показывает, что ни одна из таких моделей не обеспечивает достаточно полного объяснения в силу ограниченности, а последовательной модели, которая действовала бы в отношении различных иммиграционных потоков, не существует [12; 45, р. 817-818]. Более того, имеющиеся концептуальные модели неспособны разъяснить три ключевых аспекта, которые до сих пор привлекали наибольшее внимание исследователей, в особенности в Западной Европе: 1) существование «кризиса миграции», зависящего от низкой эффективности средств контроля над иммиграцией; 2) возможность эффективного контроля над иммиграцией в западных странах; 3) отношения между регулированием миграции и социальными кругами в принимающих странах. По этим аспектам можно обнаружить в высшей степени поляризованные дебаты между сторонниками явно непримиримых точек зрения. В следующих двух разделах я разъясню свое мнение относительно того, как можно переформулировать такие поляризованные точки зрения, и в более общих чертах обрисую альтернативный подход к изучению миграционной политики.

От иммиграционной политики к выработке иммиграционной политики

Необходимо при анализе иммиграционной политики сместить фокус внимания с законодательства, отражающего интересы конкретных социальных кругов, на политический интерактивный процесс, находящийся под влиянием социальных событий и кругов, но вовсе не определяемый ими.

До сих пор считалось, что преобладающие подходы к изучению иммиграционной политики коренятся в политэкономической традиции и поэтому они содержат положение, что политику следует объяснять главным образом с точки зрения лежащих в ее основе интересов определенных социальных кругов, которым, как предполагается, такая политика служит. Более того, большинство моделей берет от этой традиции и допущение, что выявление интересов не составляет проблемы и эти сведения входят в политическую игру как информация, объективно обработанная лицами, определяющими политику по желанию и предпочтению либо избирателей (общественного мнения), либо других социальных групп или группировок, контролирующих соответствующие ресурсы[3]. Исходя из этих допущений, бульшая часть литературы по иммиграционной политике сосредоточена на законодательных актах. Основу такой литературы обычно составляет сравнение законодательных требований и эмпирических результатов.

Принятие подобной точки зрения, однако, чревато тремя весьма серьезными последствиями: она лишает наблюдателя возможности видеть то, что нельзя объяснить с точки зрения интересов социальных кругов; она рассматривает выработку политики не как самостоятельный социальный процесс, а скорее как игру, где имеют значение только исходные данные и правила преобразования; она низводит конкретную субкультуру, развившуюся в процессе выработки политики, к статусу остаточной категории. При синтезе же намерения законодателей понимаются буквально; при этом забывают о дальнейшем исследовании явлений, которые они должны были регулировать.

Я утверждаю, что мы должны сосредоточиваться на всем процессе выработки политики, потому что необходимо намного лучше знать не только чего хотят политические действующие силы, но и что эти политические силы фактически знают и могут. Ряд ключевых сил, определяющих иммиграционную политику (например, высшая бюрократия), в парламентских отчетах не отражается. Иммиграционная политика проходит несколько кругов начиная с административных мер, которые с поправками ратифицирует парламент и которые затем снова модифицируются в процессе осуществления. Все эти стадии можно рассматривать как процесс достижения договоренностей между весьма различными силами. То же относится к судам. Иммиграционная политика закладывается в систему международных соглашений, которые в некоторой степени ограничивают суверенитет, а также в совокупность конституционных прав, которые суды до сих пор во все возрастающем объеме распространяли на иностранцев [20].

В общем, иммиграционную политику не следует рассматривать ни как «передачу» взаимодействия различных социальных кругов, ни как механизм, запускаемый определенными структурными событиями. Скорее иммиграционная политика представляет собой возможный результат действия системы политических мер, которая реагирует на социальные события, но не определяется ими. Следует особо выделить два аспекта того, как социальные события и круги приходят в столкновение с системой политических мер.

Во-первых, социальные события влияют на политику тем, каким образом они кодифицируются в рамках системы, т. е. в соответствии с установившейся структурой восприятия и изложения. Во-вторых, действия по выработке политики предпринимаются не только под влиянием внешних стимулов, но и в соответствии с внутренней конфигурацией системы. Это подход, основанный на избирательном и смягченном прочтении теории политической системы как дифференцированной социальной реальности, разработанной Н. Луманом [29; 30; 32]. В данной статье не хватит места, чтобы даже вкратце изложить его теорию. Достаточно сказать, что такой подход отходит от логики типа «базис и надстройка». Он разрабатывает полностью горизонтальную перспективу, где каждый дифференцированный функциональный контекст видит «мир» в соответствии с собственным кодом и относится ко всем прочим контекстам как к внешнему окружению. Согласно Н. Луману, функция политической системы состоит в том, чтобы обеспечивать принятие решений, обязательных для всех. Это не подразумевает, однако, наличие какой-либо необходимой связи между содержанием таких решений и состоянием и динамикой соответствующего «общества» [29, р. 138-166]. Напротив, процесс дифференцирования изолирует политическую систему от любого прямого сплошного давления, поскольку она приобретает определенную селективность, свой индивидуальный комплекс ролей и ожиданий и даже особую семантику, необходимую для понимания смысла событий [32, р. 117-155]. Этот подход имеет два отчетливо выраженных следствия для изучения связей между результатами выбора определенной политики и социальными интересами.

Первое заключается в том, что, согласно Н. Луману, отношения между социальными интересами и политическим действием больше следуют экологической логике, нежели логике ввода-вывода. Социальные интересы не входят в политическую систему и не отфильтровываются посредниками. Они скорее избирательно переводятся в политическое действие, если и когда они соответствуют внутренней работе самой системы. Социальная проблема становится политической, только если (и когда) она созвучна с внутренним состоянием системы. Поэтому нет причин полагать, что процесс выработки и принятия политики запускается в действие или управляется внеполитическими кругами. Н. Луман, конечно, не отрицает существования организованных кругов, имеющих чрезвычайно неравный доступ к управлению социальными ресурсами. Он утверждает, однако, что отношение к таким кругам — в рамках политической системы — является оппортунистическим. Эти круги, как и ценности, рассматриваются опосредствованно с точки зрения их политических результатов.

Не следует упускать из виду и второй аспект позиции Н. Лумана. Избирательность политической системы подразумевает и связанную с этим слепоту. Определяющие политику люди организованы, порядок их действий имеет установившийся характер, и политика осуществляется так, что некоторые аспекты реальности видны, а многие другие — скрыты. В своих отчетах лица, принимающие решения, разумеется, описывают свои действия совершенно иначе — как действия в интересах структурных потребностей экономики и в соответствии с пожеланиями избирателей. В повседневной жизни они ведут переговоры с представителями организованных кругов, выслушивают экспертов, обедают с лоббистами. Они даже отбирают проблемы и обосновывают решения, исходя из обмена мнениями с выразителями общественных настроений (будь то недовольные рядовые люди, специалисты по представлению непопулярных мер в благоприятном свете, обозреватели, представители политических институтов или их супруги). В каждой политической системе существует множество неполитических сил, будь то эксперты или оказывающие давление группы. Все эти элементы обычно считаются доказательством наличия вмешательства и обмена мнениями между людьми, определяющими политику, и социальными кругами. Согласно Н. Луману, однако, такие элементы можно лучше определить, подчеркнув, что процесс выработки и принятия политических решений представляет собой попытку удовлетворить социальные круги — и обменяться с ними политическими ресурсами, поскольку они, как заявляют некоторые политические деятели, политически признаются их неполитическими представителями .

Системный взгляд делает интересы социальных кругов проблематичными в двух отношениях: он предполагает, что они — не атрибуты действующих сил, а скорее способы их включения, он переносит внимание с их приписывания действующим силам к способам их восприятия в рамках политической системы. Это позволяет исследовать как случаи успешного взаимодействия, так и те случаи, когда достичь этого не удается. «Иммиграционный кризис», который имеет место независимо от изменений в структуре потоков, но не от успеха партий крайнего толка, которые делают эту проблему своей фирменной маркой; группы иммигрантов и неправительственные организации, признание которых предшествует контролю над их реальным составом; ущербная политика, которая действует в течение долгого времени [33]; явно ненадежные оценки, которые считаются не требующими доказательства [17]; ведущиеся вместо принятия неотложных политических решений (и препятствующие их принятию) дебаты, посвященные переоценке ценностей [21]; эндемическое несоответствие между позицией общественного мнения и результатами политического процесса [15]; успехи в принятии ограничительных мер, которые расцениваются даже лицами, принимающими решения, как неудачи [48], — таковы лишь некоторые явления, которые политэкономический подход может рассматривать только через повторное введение аналитических «остаточных категорий». Системный подход, напротив, считает такие явления зависимыми от самой структуры политической системы, не отличающимися по характеру от тех случаев, в которых может быть установлена бесспорная связь со структурными интересами.

Исключительность иммиграции

Для завершения описания альтернативного подхода, который я предлагаю, необходим дополнительный элемент, который не может быть выведен из работы Н. Лумана. Это весьма своеобразные особенности миграционной политики, которые делают ее совершенно отличной от прочих областей политики и, на мой взгляд, представляют собой аргумент в пользу своего рода исключительности иммиграции, исходящей из того факта, что иммиграционная политика в структурном отношении характеризуется уровнем неуверенности, существенно превышающим соответствующие уровни в других областях, таких, как политика в области рынка труда, политика в области градостроительства, фискальная политика и денежно-кредитная политика. В то время как последние области весьма стабильны, первая очень нестабильна.

Во-первых, отличие иммиграционной политики от более устойчивых областей заключается в том, что она по определению не может быть сформулирована во взаимодействии с теми, кто подвергается регулированию. Иммигранты обычно испытывают недостаток в политических правах. Однако даже если их в какой-то мере вовлекают в процесс определения политики, они представляют собой группу, заметно отличную от потенциальных иммигрантов — основной категории, на которую нацелено любое решение, касающееся въезда. Потенциальные же иммигранты не могут быть вовлечены в этот процесс, поскольку они в буквальном смысле находятся вне пределов политической сферы. Следовательно, в отличие от сферы экономической политики, лица, ответственные за выработку иммиграционной политики, не могут заранее «испытать» свои решения на представителях той категории, на которую эти решения повлияют. Из неокорпоративистской литературы известно, что такие предварительные испытания — это способ не только уменьшить конфликты, но и децентрализовать средства контроля и выработать совместное въдение проблемы. В случае иммиграционной политики эти побочные результаты отсутствуют. Даже если какой-либо «выразитель мнения» и находится, его появление обычно представляет собой смесь самоназначения и политической атрибуции. В подобной ситуации скорее можно обнаружить параллели с политикой в отношении охраны окружающей среды с ее «выразителями мнения» будущих поколений, чем с какой-либо областью экономической политики [31].

Во-вторых, «жуткий произвол» при выработке иммиграционной политики не может быть смягчен при помощи статистики, которой приписывается задача отображения реальности. Бульшая часть сведений, необходимых для принятия обоснованного решения, просто недоступна лицам, принимающим решения, поскольку эта информация находится вне границ заинтересованного государства. Широко известны случаи недооценки воздействия политики на потоки иммигрантов [16], равно как и противоположного явления — разжигающих страсти оценок прибывающих потоков, где европейская «боязнь Востока» стоит на последнем месте в длинном ряду факторов. Более того, сведения об иммиграции легко оспорить на политических основаниях, что подтверждает любая попытка оценить объем нелегальной миграции. В целом, как понятно уже из названия настоящей статьи, я считаю, что большинство решений в области иммиграционной политики принимается по существу наугад, на основе убеждений и ожиданий, которые, подобно генералам из пословицы, «обычно воюют на прошлой войне». И опять иммиграционная политика кажется гораздо более сходной с политикой в области охраны окружающей среды (где даже наличие существенного загрязнения может быть при необходимости оспорено по политическим основаниям), чем с любой из областей экономической политики с их обследованиями рабочей силы на основе больших выборок, официально утвержденными сложнейшими эконометрическими моделями и ежемесячными, а то и ежедневными отчетами.

В-третьих, отступления от установившейся системы в области иммиграционной политики не связаны непосредственно с санкциями. Коренное изменение позиции в денежно-кредитной политике — скажем, выступление за отказ страны от европейской валюты — может получить поддержку со стороны тех или иных сил, однако это наверняка поставит под угрозу поддержку со стороны ряда других сил. Иммиграция, напротив, весьма расплывчатый вопрос, и определяющие политику люди вольны здесь действовать, как им заблагорассудится. Другими словами, иммиграция выступает по существу как «пустой символ», обеспечивающий полную свободу для политической риторики. Ни предложение об установлении «более строгого» контроля, ни призыв принять в виде гуманитарной меры «ограниченное» число беженцев, ни, конечно, предложение заниматься «коренными причинами» иммиграции, а не ее последствиями не поставят под угрозу никакой широкомасштабный консенсус. В то же время вопрос, позволяющий вовсю говорить о расходах, не вызывая неприятных ощущений у тех, кто извлекает из этого выгоду, весьма привлекателен для партий крайнего толка. Наконец, еще одно следствие упомянутой «пустоты» — привлекательность, которую она придает «комплексной реформе» по сравнению с политическими переговорами по ряду конкретных вопросов. Призывы к комплексной реформе обычно не приводят ни к каким затратам со стороны тех, кто к ним призывает, причем от них не требуется формулировать конкретную политическую позицию. Более того, комплексная реформа является хорошим способом уравновесить различные предложения. Она, однако, подразумевает также стремление к обобщению — к объединению множества качественно различных потоков в единое явление «иммиграции». Затем пространство для символической политики и расплывчатых мифов (а также возможность призывать к дальнейшим комплексным реформам) воспроизводится и увеличивается. И вновь такая ситуация весьма подобна тому, что происходит в сфере охраны окружающей среды, где нет политического риска в призывах к большему «уважению к природе», «сокращению загрязнения», к «комплексному подходу» к «коренным причинам». Но она значительно отличается от ситуации в области экономики или градостроительства, где политическая система весьма внушительна и любое отступление от нее, как бы расплывчато оно ни формулировалось, влечет за собой появление новых врагов.

Наконец, иммиграционная политика следует не вдоль, а скорее поперек размежевания, которое определило структуру западно-европейских партийных систем при их рождении. Иммиграция, вообще говоря, находится на перекрестке двух весьма различных политических семантик: основанной на экономических или функциональных проблемах и основанной на культуре, самобытности и традиции. Как уже отмечалось, это приводит к ситуации, которую можно описать словами «с кем только не поведешься в нужде»: можно вспомнить, например, о странном сближении позиций выступающих против иммиграции и отличающихся ксенофобией правых партий с позициями склоняющихся влево профсоюзов, обеспокоенных наличием дешевой нелегальной иностранной рабочей силы, что характерно для иммиграционной политики. Менее заметное следствие такого поперечного расположения заключается в невозможности следить за сохранением непоследовательной политической лояльности по вопросам иммиграции при помощи кодекса политической деятельности, различий между консервативными и прогрессивными силами [29, р. 166-189]. Это объясняет, почему ту или иную политику, касающуюся иммиграции, можно изменить только путем создания временных гибридных «непоследовательных коалиций» [23]. Однако это создает в условиях высокой политизации дополнительное пространство для вольной адаптации и быстрых изменений. Такая ситуация тоже гораздо больше напоминает ходульные танцы политики в области охраны окружающей среды, нежели ритуальное танго экономической политики.

Общие выводы

Признание эмпирической значимости иммиграционной политики вызвало целую волну исследований. Однако в них не было уделено достаточного внимания разработке концептуальных рамок, соответствующих социальному контексту выработки иммиграционной политики. Результатом стали бесконечные дебаты относительно эмпирических и потенциальных масштабов системы средств контроля над иммиграцией, а также причин того, что воспринимается как низкая рациональность иммиграционной политики по сравнению с ее объявленными целями. Эти дебаты явно страдают, как указывал А. Портес [45, р. 817-818], от ограниченности имеющихся свидетельств, но ограниченность концептуальных рамок следует считать по меньшей мере столь же важной. В частности, исследования иммиграционной политики в значительной мере опираются на политэкономическую традицию и считают своей главной целью раскрытие структуры социальных кругов, которые, как предполагается, поддерживают и регулируют выработку политики.

Альтернативой могла бы стать социология политической системы, основанная на довольно смягченном прочтении работы Н. Лумана. В этих рамках, сосредоточив внимание скорее на социальной структуре выработки иммиграционной политики, нежели на кругах, чьим интересам она должна служить, на первый план выдвигаются некоторые условия. Эти условия, как представляется, подтверждают подозрения, что текущие оценки иммиграционной политики основаны на неверном представлении о действительном расположении области иммиграционной политики в пределах политической системы. Иммиграционная политика в гораздо большей степени сходна с политикой в области охраны окружающей среды (и страдает той же ограниченностью), чем с экономической политикой. Эти условия показывают, что ряд особенностей иммиграционной политики — такие, как ее фрагментарный характер, частота непреднамеренных последствий, предпочтение, отдаваемое широкомасштабной комплексной реформе, а не детальным переговорам, и высокий шанс морализирования — зависит скорее от контекста выработки политики, чем от особенностей иммиграции.

Литература

1. Almond G., Powell G. B. Comparative Politics: System, Process and Policy. — Boston: Little & Brown, 1978.
2. Amersfoort H. Migration: the Limits of Governmental Control // New Community. — 1996. — Vol. 22. — P. 243-257.
3. Bach R. Mexican Immigration and the American State // Intern. Migration Rev. — 1978. — № 12. — P. 536-557.
4. Bigo D. Police en rйseaux, l’experience europйenne. — Paris: Presses de Science Po, 1996.
5. Brubaker W. R. Comment // Controlling Immigration: A Global Perspective / W. A. Cornelius, P. L. Martin, J. F. Hollifield (eds.). — Stanford: Stanford Univ. Press, 1994. — P. 229-231.
6. Buroway M. The Functions and Reproduction of Migrant Labor: Comparative Material from Southern Africa and the United States // American J. of Sociology. — 1976. — № 81. — P. 1050-1087.
7. Castles S., Kosack G. Immigrant Workers and Class Structure in Western Europe. — Oxford: Oxford Univ. Press, 1973.
8. Cohen R. The New Helots: Migrants in the International Division of Labour. — Aldershot: Gower, 1987.
9. Collinson S. Beyond Borders: West European Migration Policy toward the 21st Century / Royal Inst. of Intern. Affairs. — London, 1993.
10. Controlling Immigration. A Global Perspective / W. A. Cornelius, P. L. Martin, J. F. Hollifield (eds.). — Stanford: Stanford Univ. Press, 1994.
11. European Immigration Policy: A Comparative Study / T. Hammar (ed.). — Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1985.
12. Fitzgerald K. The Face of the Nation. Immigration, the State and the National Identity. — Stanford: Stanford Univ. Press, 1996.
13. Freeman G. P. Immigration Labor and Racial Conflict in Industrial Society. — Princeton: Princeton Univ. Press, 1979.
14. Freeman G. P. Migration and the Political Economy of the Welfare State // The Annals of AAPSS. — 1986.
15. Freeman G. P. Can Liberal States Control Unwanted Migration? // The Annals of the AAPSS. — 1994. — Vol. 534. — P. 17-30.
16. Freeman G. P. Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States // Intern. Migration Rev. — 1995. — Vol. 29. — P. 881-902.
17. Fuchs L. Migration Research and Immigration Policy // Intern. Immigration Rev. — 1982. — № 16. — P. 1069-1076.
18. Hall P., Ikenberry G. J. The State. — Milton Keynes: Open Univ. Press, 1989.
19. Harris J. P., Todaro M. P. Migration, Unemployment and Development: A Two Sector Analysis // American Economic Rev. — 1970. — № 60. — P. 126-142.
20. Holliefield J. F. Immigrants, Markets and States: The Political Economy of Postwar Europe. — Cambridge, MA: Harvard Univ. Press, 1992.
21. Hollifield J. The Migration Crisis in Western Europe // Migration, Ethnicity, Conflict / K. Bade (ed.). — Osnabruck: Universitatsverlag Rasch, 1996. — P. 367-402.
22. Immigration into Western Societies: Problems and Policies / E. M. Ucarer, D. J. Puchala (a cura di). — London: Pinter, 1997.
23. Jacobs D. Discourse, Politics and Policy: The Dutch Parliamentary Debate about Voting Rights for Foreign Residents // Intern. Migration Rev. — 1998. — № 32. — P. 350-373.
24. Joppke C. Asylum and State Sovereignty: A Comparison of the United States, Germany, and Britain // Comparative Political Studies. — 1997. — № 30. — P. 259-298.
25. Kindleberger C. P. Europe’s Postwar Growth: The Role of Labor Supply. — Cambridge: Harvard Univ. Press, 1967.
26. King R., Rybczuk K. Southern Europe and the International Division of Labour: From Emigration to Immigration // The New Geography of European Migrations / R. King (ed.). — London: Belhaven Press, 1993.
27. Lahav G. The Devolution and Privatization of Immigration Control: The State and Third-Party Regulatory Agents // J. of Ethnic and Migration Studies. — 1998. — № 24. — P. 675-694.
28. Leenders M. From Inclusion to Exclusion: Refugees and Immigrants in Italy between 1861 and 1943 // Immigrants and Minorities. — 1995. — № 14. — P. 115-138.
29. Luhmannn N. The Differentiation of Society. — New York: Columbia Univ. Press, 1982.
30. Luhmannn N. A Sociological Theory of Law. — London: Routledge, 1985.
31. Luhmannn N. Ecological Communication. — Chicago: Univ. of Chicago Press, 1989.
32. Luhmannn N. Political Theory in the Welfare State. — Berlin: Walter de Gruyter, 1990.
33. Martin P. L. Germany: Reluctant Land of Immigration // Controlling Immigration / W. A. Cornelius, P. L. Martin, J. F. Hollifield (eds.). — Stanford: Stanford Univ. Press. — 1994. — P. 189-226.
34. Massey D. S. The False Legacy of the 1965 Immigration Act // World on the Move. — 1996. — № 2. — P. 2-3.
35. Mechanisms of Immigration Control / G. Brochmann, T. Hammar (eds.). — Oxford: Berg, 1999.
36. Migration and European Integration: The Dynamics of Inclusion and Exclusion / R. Miles, D. Thranhardt (a cura di). — Fairleigh: Dickinson Univ. Press, 1995.
37. Montanari A., Cortese A. Third World Immigrants in Italy // Mass Migration in Europe / R. King (ed.). — London: Belhaven Press, 1993.
38. Nett R. The Civil Right We Are Not Ready For: The Right of Free Movement of People on the Face of the Earth // Ethics. — 1971. — № 81. — P. 212-227.
39. North D. S. Why Democratic Governments Can’t Cope with Illegal Migrations: Paper Presented at the OECD Conference on Migrations. — Rome, March 1991.
40. Papademetriu D. G., Hamilton K. A. Converging Paths to Restriction: French, Italian, an British Responses to Immigration. — Washington D.C., 1996. — (Carnegie Migration Program).
41. Petras E. The Role of National Boundaries in a Cross National Labour Market // Intern. J. of Urban and Regional Research. — 1980. — Vol. 4. — P. 157-195.
42. The Politics of Immigration in Western Europe / M. Baldwin-Edwards, M. A. Schain (eds.). — Newbury Park: Frank Cass, 1994.
43. The Politics of Migration Policies / D. Kubat (ed.); Center for Migration Studies. — New York, 1993.
44. Portes A. Toward a Structural Analysis of Illegal (Undocumented) Immigration // Intern. Immigration Rev. — 1978. — № 12. — P. 469-484.
45. Portes A. Immigration Theory for a New Century: Some Problems and Opportunities // Intern. Immigration Rev. — 1997. — № 31. — P. 799-825.
46. Sciortino G. La Politica migratoria tra controlli alle frontiere e mercato del lavoro // Sociologia del lavoro. — 1997. — № 64. — P. 50-84.
47. Sciortino G. The Flow and the Flood: Making Italy a «New European Immigration Country». — Milan: Fondazione Cariplo-Ismu, 1997.
48. Sciortino G. Planning in the Dark: The Evolution of the Italian System of Immigration Controls // Mechanisms of Immigration Controls / G. Brochmann, T. Hammar (a cura di). — Oxford: Berg, 1999. — P. 233-260.
49. Thranhardt D. Germany’s Immigration Policies and Politics // Mechanisms of Immigration Controls / G. Brochmann, T. Hammar (a cura di). — Oxford: Berg, 1999. — P. 29-58.
50. Walzer M. The Distribution of Membership // Boundaries: National Autonomy and its Limits / P. G. Brown, H. Shue (eds.). — New York: Academic Press, 1981.
51. Wiarda H. New Directions in Comparative Politics. — Boulder: Westview Press, 1985.
52. Zolberg A. R. International Migrations in Political Perspective // Global Trends in Migration / M. M. Kritz, C. B. Keeley, S. M. Tomasi (eds.); Center for Migration Studies. — New York, 1981. — P. 3-27.
53. Zolberg A. R. Wanted but not Welcome: Alien Labor in Western Development // Population in an Interacting World / W. Alonso (a cura di). — Cambridge: Harvard Univ. Press, 1987. — P. 36-73.
54. Zolberg A. R. The Next Waves: Migration Theory for a Changing World // Intern. Migration Rev. — 1989. — № 23. — P. 403-430.
55. Zolberg A. R., Long L. W. Why Islam is like Spanish: Cultural Incorporation in Europe and the United States // Politics and Society. — 1999. — № 27. — P. 5-38.