Миграция как политический вызов

Современная Германия — страна иммиграции. Но ее миграционная политика не является актом альтруизма, она имеет мало общего с предоставлением убежища в рамках церкви и с гуманитарной помощью, она прагматична, как прагматична миграционная политика всей Западной Европы и обслуживает в первую очередь интересы принимающей страны

Германия исторически, до начала 20 века, была страной с отрицательным миграционным сальдо. Только в период между 1800 и 1930 годами почти семь миллионов немцев покинули свою родину по экономическим или политическим мотивам . Большинство из них уехало за океан. С конца второй мировой войны ситуация изменилась; до 1949 года почти 12 миллионов вынужденных переселенцев вернулись в четыре оккупационные зоны. А во второй половине ХХ-го века по численности иммигрантов Германия стала лидером в Европе. В период меду 1950 и 1997 годами около 29 миллионов человек въехали в Германию в качестве трудовых мигрантов, последовавших за ними членов их семей, переселенцев, ходатайствующих о предоставлении убежища или германских граждан, проживавших за рубежом. В этот же временной интервал 20 миллионов немцев и иностранцев покинули страну. Некоторые уехали добровольно, другие — по истечении срока действия их разрешения на работу по найму или вследствие отклонения их просьбы о предоставлении политического убежища. Эти цифры доказывают: большая часть иностранных мигрантов не остается на длительное время в Германии. Однако и большинство мигрантов с германским подданством покидают страну тоже только на ограниченный срок.

На сегодняшний день пребывание в Германии 7,4 миллионов иностранцев и около 3,2 миллионов переселенцев дает четкие представления о масштабах притока населения в течение последних четырех десятилетий. Тем не менее Германия — в отличие, например, от США — не считает себя страной иммигрантов. Изгнанные послевоенных лет и переселенцы, как правило, тоже не рассматриваются в качестве иммигрантов. Вместе с тем ясно: после прекращения вербовки рабочей силы за рубежом в 1973 году фактическая миграция, имевшая в качестве своей конечной цели Германию, не соответствовала желаниям этой страны, но допускалась ею по правовым, гуманитарным или политическим причинам.

Несмотря на раскол Европы, Германия оставалась во второй половине ХХ-го века перевалочным пунктом для переселений с Востока на Запад, а также стала целью для эмигрантов из Южной Европы и Турции. На самосознании немцев это мало отразилось, однако оказало существенное влияние на численность народонаселения и его состав. С 1945 года можно выделить шесть этапов миграции.

Самый мощный поток иммигрантов на территорию нынешней Германии пришелся на конец второй мировой войны и на первые послевоенные годы (первый этап). В период между 1945 и 1949 годами оккупационные зоны союзных войск должны были принять почти 12 миллионов изгнанных. Одновременно с этим до момента основания обоих германских государств 10 миллионов иностранных и каторжных рабочих, военнопленных и бывших заключенных концентрационных лагерей вернулись на свою родину или переселились в третьи страны. Многие немцы тоже старались в тот период уехать в Америку.

В 1950 году из 49 миллионов жителей вновь основанной Федеративной Республики примерно 8 миллионов составляли изгнанные — почти шестая часть от общей численности населения. А в ГДР в 1950 году почти пятая часть граждан была представлена беженцами с Востока и изгнанными — в целом 3,6 миллиона из 18. В последующем десятилетии (второй этап) в количественном отношении значимыми были только перемещения между двумя германскими государствами. До 1961 года 3,8 миллионов граждан ГДР покинули пределы своего государства. Вместе с тем 400 тысяч граждан Федеративной Республики Германия переселились в течение 50-х — начале 60-х годов в Восточную Германию.

Решение о привлечении иностранной рабочей силы в Федеративную Республику было принято в принципе уже в середине 50-х годов. Однако только после возведения Берлинской стены, когда прервался поток переселенцев из ГДР, вербовка иностранцев развернулась в полном объеме (третья фаза). Уже в 1964 году в страну прибыл миллионный гастарбайтер, что в то время было соответствующим образом торжественно отмечено. Спустя девять лет численность гастарбайтеров достигла уже 2,6 миллионов. После сворачивания процесса вербовки в 1973 году последовала не обратная волна выезда, на что возлагались надежды, а массовый приток членов семей гастарбайтеров (четвертая фаза). Из рабочей силы, временно находящейся в Федеративной Республике Германия, они превратились фактически в иммигрантов. Хотя Федеральные правительства под руководством СДП и СвДП и ХДС/ХСС и СвДП приняли ряд мер по ограничению дальнейшего притока населения в Германию и по стимулированию возвращения иностранцев к себе на родину, число иностранцев в Германии росло непрерывно.

Изгнанные послевоенных лет, так называемые «беженцы республики» из ГДР и трудовые мигранты были не единственными иммигрантами в Федеративной Республике. Начиная с 50-х годов все боннские правительства разрешали въезд в страну переселенцам немецкого происхождения: до 1998 года их численность составляла в общем и целом 3,9 миллиона. Однако до середины 80-х годов эта привилегированная миграция по этническому признаку играла незначительную роль в количественном отношении, поскольку существование «железного занавеса» и административные препоны делали, как правило, невозможным выезд из восточной половины Европы. Только в конце 80-х годов (пятый этап) этнические переселенцы стали существенной составляющей иммиграционного потока в Германии. На эту фазу наложила свой отпечаток также и массовая миграция между Восточной и Западной Германией. Почти в то же время сильно увеличился приток ходатайствующих о предоставлении политического убежища. С 1988 по 1993 год свыше 1,4 миллионов человек — преимущественно из восточной половины Европы, из балканских стран и Турции — подали прошение о предоставлении им убежища. Еще 350 тысяч беженцев и районов военных действий из Боснии-Герцеговины нашли по меньшей мере временное прибежище в Германии, не проходя процедуру подачи ходатайства о предоставлении политического убежища. Без этой возможности и без преимущественного права въезда переселенцев немецкого происхождения и граждан ГДР число жаждущих получить убежище в (Западной) Германии было бы многократно больше.

На пятом этапе миграционной истории Германии ее миграционное сальдо непродолжительное время было даже большим, чем миграционное сальдо США. Многие склонны были уже оценивать это состояние как угрожающее и затяжное. Однако с 1992-93 года ограничительные правила существенно снизили возможность получения политического убежища (количество поданных заявлений в 1998 году — 96.000) и иммиграцию переселенцев немецкого происхождения (в 1998 году — 103.000), дав тем самым толчок к началу шестого этапа миграционной истории Германии после 1945 года. В 1997 году в Федеративной Республике было зафиксировано самое низкое миграционное сальдо с середины восьмидесятых годов: впервые после 1984 года миграционное сальдо для иностранцев в 1997 и 1998 годах было отрицательным (1997: —22.000). Среди немцев (включая переселенцев) в 1997 году сальдо было положительным ( 115.000).

В 1998-1999 годах иностранное население в объединенной Германии насчитывает уже 7,4 миллиона, среди них все больше людей, которые сами иммигрантами не являются, но родились здесь (в Германии) как дети иностранцев. Эти 1,4 миллиона представителей «второго поколения» не имеют, согласно действующему законодательству, ни германского гражданства, ни права на то, чтобы остаться в Германии на длительный срок, если они не являются гражданами другого государства-члена ЕС.

Европейские страны: сравнительный анализ

Почти во всех западноевропейских странах доля иностранного населения с 1950 до начала семидесятых годов сильно увеличилась (ср. табл.2). И Германия не является здесь исключением. Напротив, в восьмидесятые годы, когда контроль за миграцией стал важной политической темой, рост численности иностранцев за счет иммиграции был незначительным или его не было вообще. Наконец, в начале девяностых годов количество иностранцев увеличилось снова в абсолютных и относительных цифрах.

В период с 1950 по 1970/71 год количество иностранных граждан в Западной Европе (нынешние 15 стран-членов ЕС, а также Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария) утроилось — с четырех почти до одиннадцати миллионов. В 1950 году в этих 18 западноевропейских странах проживало всего лишь 4 миллиона иностранцев. К 1970/71 году эта цифра достигла почти 11 миллионов, в 1982 году в Западной Европе проживало около 15 миллионов иностранцев, а в 1996/97году их было около 20 миллионов. Но было бы ошибочно утверждать, что Западная Европа «раздавлена» иностранцами. Из 383 миллионов человек, живущих в этом регионе, только 5% не являются гражданами страны их постоянного пребывания, и треть из них — граждане какого-либо другого западноевропейского государства.

В 1950 году в Германии практически не было иностранцев (за исключением размещенных там союзнических войск). В то время Франция была единственной европейской страной с большим количеством иностранных иммигрантов. Но уже в 1970 году Федеративная Республика Германия стала лидером среди европейских государств по численности проживающих в ней иностранцев. За Германией следовали Франция, Великобритания и Швейцария. Большинство этих иностранцев составляли трудовые мигранты.

Вплоть до 90-ых годов в этой последовательности мало что менялось, разве что увеличилось общее количество иностранцев. И в 1996 году в Германии — с большим отрывом от других стран — проживало максимальное количество иностранцев (7,3 миллиона, соответственно 8,9% населения). За ней следовали Франция (4 миллиона = 6,8%), Великобритания (2 миллиона = 3,4%) и Швейцария (1,4 миллиона = 19,3%). Далее следует назвать Бельгию (0,9 миллионов = 8,9%), Нидерланды (0,7 миллиона = 4,7%) и Австрию (0,7 миллиона=9,0%). «Новичками» среди стран с большим числом иностранцев являются Италия (0,7 миллиона=1,3%) и Испания (0,5 миллиона=1,4%)

В отличие от шестидесятых и начала семидесятых годов, в середине девяностых только половина проживающих в Западной Европе иностранцев принадлежали к активному трудовому населению. Основными причинами этого являются прибытие в эти страны членов семей и создание семей, большое количество лиц, ходатайствующих о предоставлении политического убежища и не имеющих права на работу, и беженцев из районов ведения военных действий, к которым относятся терпимо, а также особенно высокий — именно среди иностранцев — уровень безработицы.

В настоящее время в количественном отношении большой вес приобретают иностранцы в малых европейских государствах (1996: Лихтенштейн — 39%, Люксембург — 33%) . Из более крупных европейских государств наиболее высока (в относительных цифрах) — с большим отрывом от других стран — доля иностранцев в составе населения Швейцарии, а именно 19%, с учетом же сезонных рабочих и чиновников международных организаций даже 20-21%. Во всех стальных западноевропейских государствах, включая Германию, доля иностранцев в общей численности населения составляет менее 10%.

До 1990 года логика «холодной войны» и ситуация в разделенной Германии оказали влияние на политику открытых дверей — по крайней мере, в восточном направлении. Это имело тогда символическое значение, которое нельзя недооценивать. От этого выиграли беженцы из ГДР, переселенцы, беженцы из Восточной Европы, а также эмигранты-евреи из бывшего Советского Союза, которых Германия приняла в рамках соответствующей квоты (контингента беженцев) (в период с 1990 по 1997 год — 82.000). Политика открытых дверей для желающих эмигрировать из восточной половины Европы в эпоху конфронтации между Востоком и Западом должна была продемонстрировать прежде всего одно: только для тоталитарных государств существует необходимость закрывать свои границы. Вместе с тем эта позиция Запада была сопряжена с относительно малым риском, потому что стена, колючая проволока, восточные пограничные войска с их приказом расстреливать всех, кто пересекает границу, и административные препоны для выезда граждан из коммунистических государств препятствовали возникновению какой бы то ни было серьезной волны миграции вплоть до 1988/89 года. Только после падения «железного занавеса» и введения свободы путешествий в странах Восточной и Центральной Европы Запад вынужден был открыто заявить о своем отношении к этой проблеме. Право свободного передвижения и повсеместного проживания внутри ЕС для граждан государств-членов ЕС и прием мигрантов немецкого происхождения не дают повода для возникновения аналогичных претензий у граждан третьих государств.

Пути иммиграции

Важнейшими легальными возможностями для временной или постоянной иммиграции в Германию являются:

1. Право на убежище для тех, кто подвергается политическим преследованиям, и их ближайшим родственникам, а также существующие правила по приему контингента беженцев и временный допуск жертв из районов ведения военных действий и вынужденных переселенцев.

2. Право на въезд для супругов-граждан другого государства и несовершеннолетних детей (до 16 лет) проживающих в Германии иностранцев;

3. Прием переселенцев поздней волны из стран СНГ;

4. Право на въезд (соответственно на возвращение в любое время) для граждан Германии, проживающих в других странах;

5. Право свободного передвижения и повсеместного проживания для граждан других государств-членов ЕС и Европейского экономического пространства (ЕЭП);

6. Легальные возможности трудоустройства для граждан государств Центральной и Восточной Европы (работа по контракту, сезонные рабочие, новые гастарбайтеры, другие трудовые мигранты);

7. Специальные правила для студентов-иностранцев и для специалистов определенных профессий (среди прочих: иностранных менеджеров, деятелей искусства, занятых репродуцированием, спортсменов, журналистов, групп войск и военного персонала союзнических государств, сотрудников международных организаций).

Не все эти возможности для въезда приводят к безвозвратной миграции (постоянной иммиграции). Иностранные рабочие по договору подряда, сезонные рабочие, студенты, журналисты и военные, как правило, относительно быстро покидают страну. Одновременно с тем опыт прошедших лет показал, что часть тех, чьи ходатайства о предоставлении политичекого убежища были отклонены, и беженцы из районов военных действий рано или поздно возвращаются к себе на родину. Сходным образом обстоит дело и с трудовыми мигрантами из стран Средиземноморья, в меньшей степени — для признанных беженцев. Во всяком случае, положительное миграционное сальдо значительно ниже ежегодно регистрируемого общего количества иммигрантов.

В ближайшие десятилетия численность населения Германии едва ли будет увеличиваться, скорее, она останется на прежнем уровне или даже сократится. К этому выводу приходят почти все современные демографические прогнозы(4). Ежегодные показатели рождаемости в Германии с 70-х годов ниже, чем показатели смертности. Без иммиграции и большего количества детей у иностранцев численность населения Германии уже давно пошла бы на убыль. И в будущем прирост иностранного и собственного населения Германии будет зависеть прежде всего от объема притока и оттока иностранцев и переселенцев (миграционное сальдо).

Миграционная политика в будущем

На сегодняшний день ясно: иммиграция в Германию (и в большинство других государств Западной Европы) в обозримом будущем не достигнет уровня конца восьмидесятых — начала девяностых годов. Но вопреки ограничительным предписаниям и масштабному контролю и в будущем ожидается определенный объем временной и постоянной иммиграции в Германию и другие страны Европейского Союза. Это определяется действием по меньшей мере трех основных причин:

  • во-первых, часть будущей миграции является следствием растущей интернационализации производства, распределения и рынков труда. Германские и европейские фирмы не могут изолировать себя от этой глобализации, ее уже систематически используют действующие на межгосударственном уровне концерны. Именно это форсирует нарастание миграционной подвижности служащих среднего и высшего звена и членов их семей. К этому добавляется спрос на особую квалификацию, которой нет у граждан данной страны. Из-за свободы передвижения внутри ЕС и ЕЭП Германия и другие государства-члены ЕС не могут ограничить трудовую миграцию из западноевропейских государств. После вступления в ЕС Польши, Чешской Республики и Венгрии эта свобода передвижения будет распространяться — после завершения продолжительного переходного периода — и на граждан соседних с нами восточных государств;
  • во-вторых, присутствие на настоящий момент 7,4 миллионов иностранцев повлечет за собой дальнейшую иммиграцию в Германию, так как некоторые легально живущие в Германии иностранцы имеют супругов или малолетних детей за рубежом. Другие женятся/выйдут замуж за представителей своей родной страны/региона и привезут их в Германию И примерно 3,2 миллиона живущих в стране переселенцев позаботятся — несмотря на ужесточившиеся правила въезда для поздних переселенцев — о «цепной миграции», т.е. о дальнейшем притоке представителей немецких национальных меньшинств, желающих эмигрировать, особенно из Сибири, Казахстана и Киргизии. Аналогичным образом обстоит дело и в других государствах Западной Европы со значительной долей иностранцев в общей численности населения (ср. табл.2);
  • наконец, в-третьих, экономическая и политическая стабильность Германии и ее геополитическое положение говорят о том, что следует ожидать известного объема иммиграции. Эти факторы приобретают значение в связи с наблюдающейся политической и экономической нестабильностью в тех частях мира, где существует возможность миграционных отношений с Германией. Это относится в первую очередь к балканским странам и к государствам, образовавшимся после распада СССР на его бывшей территории, а также к Турции и другим регионам Западной Азии. До тех пор пока в этих регионах существует угроза насильственных конфликтов, политических и экономических кризисов, это с высоко степенью вероятности может привести к увеличению количества подаваемых заявлений о предоставлении убежища в Германии, усиленному въезду членов семей, к дополнительным прошениям о получении статуса позднего переселенца, но в том числе и к нелегальному въезду в страну.

Это согласуется с заключением о невозможности в будущем полностью регулировать приток и отток населения политическими мерами. Тем не менее в Германии и соседних с ней западноевропейских государствах существует возможность для дальновидной миграционной политики, которая не только реагирует исключительно оборонительным образом, но и ориентируется на прагматичный критерий осуществимости («проходимости»), а также на национальные и европейские интересы. Такая миграционная политика должна пытаться определить в соответствии с согласованными количественными рамками состав и количество иммигрантов с учетом отслеживаемых критериев.

Миграционная политика не является актом альтруизма, она имеет мало общего с предоставлением убежища в рамках церкви и с гуманитарной помощью, так как прагматичная миграционная политика Германии и Западной Европы не решает ни проблем нищеты и перенаселения во многих странах «третьего мира», не исправляет ни последствий этнических чисток в бывшей Югославии, ни несправедливого политического угнетения курдов и алевитов в Турции или шок после введения рыночной экономики в бывших социалистических странах. Миграционная политика обслуживает в первую очередь интересы принимающей страны.

Миграционная политика должна попытаться количественно и качественно управлять будущими миграционными процессами. При этом Германия не может действовать абсолютно автономно, в особенности в связи с ограничением выбора вариантов действия вследствие глобализации. Поэтому Германия должна действовать согласованно со своими европейскими партнерами. До сих пор это функционировало в «негативном» плане, т.е. при попытках защиты от нежелательных миграционных потоков. В этой области существует кооперация между министрами внутренних дел и министрами юстиции европейских стран. Напротив, в том, что касается приема и распределения все больших потоков беженцев, кооперации практически не существует, здесь недостает общеевропейских механизмов распределения нагрузки. Но и при энергичном устранении причин, которые вызывают миграцию и потоки беженцев, у Германии и ее партнеров по ЕС не хватает, как правило, политической воли или способности к скоординированным действиям.

Политические выводы

Управляемая иммиграция и действенная интеграция являются важнейшими общественными регулирующими механизмами для преодоления вызовов, возникающих из внутреннего демографического развития и глобализации. Поэтому имеет смысл подумать над всеобъемлющим регулированием будущего притока населения — даже в том случае, если кое-кто в Германии призывает к тотальному прекращению приема мигрантов и с большой радостью устранил бы и большую часть здесь живущих иностранцев от участия в конкуренции на рынке труда. Имеет смысл пересмотреть и нынешнюю практику предоставления гражданства. Экономическая и социальная интеграция мигрантов-иностранцев и поздних переселенцев не происходит автоматически с получением гражданства. Она представляет собой один их важнейших вызовов, который будет стоять перед Германией в последующие годы. Отсюда нам необходимо четкое свидетельство, что политика в Германии — вместо занятий чистым кризисным менеджментом, успокоения на этом или отодвигания проблемы — принимает вызов, связанный с феноменом иммиграции и его последствиями. Только тогда большинство граждан этой страны сможет воспринять миграцию и проистекающее отсюда многообразие преимущественно не как угрозу, а как следствие открытости общества и как возможность обогащения.

Но одного только изменения законов недостаточно. Необходима также другая установка в отношении нации и гражданства, поскольку до сих пор господствует представление, что немцем/немкой может быть, собственно, только ребенок немецких родителей. Основным критерием в этом случае была бы общность происхождения. Это представление затрудняет процесс адаптации живущих в Германии представителей других национальностей, блокирует реформу права гражданства и противостоит увеличившемуся этническому и религиозному разнообразию Германии. Что необходимо этой стране — это реалистический автопортрет Германия как де факто страны иммигрантов, спокойное обхождение с многообразием, а также наступательная дискуссия о том, какие общие фундаментальные ценности должны быть у коренного населения, у людей, получивших гражданство и у здесь живущих «чужаков».

Приложение

Таблица 1
Миграция в Германию: исторические этапы после 1945 года

1945 —1949  

приток в основном беженцев и изгнанных немецкого происхождения; возвращение на родину или дальнейшее перемещение в третьи страны каторжных рабочих ненемецкого происхождения, военнопленных и узников концентрационных лагерей времен третьего рейха  

1949-1961  

первый пик миграций между Восточной и Западной Германией  

1961-1973  

массовая вербовка гастарбайтеров Федеративной Республикой  

1973-1988\89  

прекращение вербовки, консолидация иностранного населения в Западной Германии за счет притока членов семей (воссоединение семей); вербовка ГДР рабочих по договору  

1988-1991\92  

приток переселенцев, ходатайствующих о предоставлении политического убежища, беженцев из районов ведения военных действий, новых трудовых мигрантов; второй пик миграций между Восточной и Западной Германией  

с 1992\93  

введение новых правил, ограничивающих приток мигрантов и ходатайствующих о предоставлении убежища  

 

Таблица 2
Иностранцы в 18 западноевропейских странах, 1950-1996 годы (в тысячах человек и в относительных долях к общей численности населения)

Страна  

1950  

1970  

1982  

1990  

1996  

 

тыс. чел.  

%  

тыс. чел.  

%  

тыс. чел.  

%  

тыс. чел.  

%  

тыс. чел.  

%  

Италия  

47  

0,1  

122  

0,2  

312  

0,6  

469  

0,8  

738  

1,3  

Финляндия  

11  

0,3  

6  

0,1  

13  

0,3  

26  

0,8  

69  

1,3  

Испания  

93  

0,3  

148  

0,4  

183  

0,5  

279  

0,7  

539  

1,4  

Греция  

31  

0,4  

15  

0,2  

60  

0,6  

173  

1,7  

155  

1,5  

Португалия 

21  

0,2  

32  

0,4  

64  

0,6  

108  

1,1  

168  

1,7 

Ирландия  

*  

*  

137  

4,6  

232  

6,6  

80  

2,3  

93  

2,6  

Великобрита-ния  

*  

*  

2000  

3,6  

2137  

3,8  

1904  

3,3  

1983  

3,4  

Норвегия  

16  

0,5  

76  

2  

91  

2,2  

143  

3,4  

161  

3,7  

Дания  

*  

*  

*  

*  

102  

2  

161  

3,1  

223  

4,2  

Голландия  

104  

1  

225  

1,9  

547  

3,8  

692  

4,6  

725  

4,7  

Швеция  

124  

1,8  

411  

5,1  

406  

4,9  

484  

5,6  

527  

6,0  

Франция  

1765  

4,2  

2.621  

5,1  

3660  

6,7  

3607  

6,3  

4000  

6,8  

Германия**  

568  

1,1  

2976  

4,9  

4667  

7,6  

5338  

8,4  

7314  

8,9  

Бельгия  

368  

4,3  

696  

7,2  

886  

9  

903  

9  

910  

8,9  

Австрия  

323  

4,7  

212  

2,8  

303  

4  

482  

6,2  

728  

9,0  

Швейцария ***  

285  

6,1  

1080  

17,4  

926  

14,4  

1127  

16,7  

1372  

19,3  

Люксембург  

29  

9,8  

63  

18,5  

96  

26,3  

109  

28,2  

138  

33,0  

Лихтенштейн  

3  

21,4  

7  

33,3  

9  

34,1  

11  

38,1  

12  

39,2  

Западная Европа (в целом)****  

3788  

1,7  

10857  

3,3  

14694  

4,2  

16096  

4,5  

19853  

5,2  

* нет данных.
**1950-1990 — данные только по Западной Германии, с 1991-го — по всей.
***данные без учета сезонных рабочих и сотрудников международных организаций.
**** данные приведены за 1950 и 1970\71 годы только по включенным в таблицу странам, по которым мы располагаем показателями общей численности иностранцев.
Источник: Хайнц Фассманн\Райнер Мюнц (изд.) Миграционные процессы в Европе. Франкфурт на Майне, Нью-Йорк, 1996.

 

Источник: журнал "Международная политика", №4, 1999 г. Опубликовано: сайт Посольства Германии в Москве.

Актуальная репликаО Русском АрхипелагеПоискКарта сайтаПроектыИзданияАвторыГлоссарийСобытия сайта
Developed by Yar Kravtsov Copyright © 2020 Русский архипелаг. Все права защищены.