Финляндия. Организационное устройство миграционной политики

До 1995 г. меры государственной политики в сфере миграции были сфокусированы, в основном, на проблемах вынужденной иммиграции. Действующие сейчас принципы иммиграционной политики направлены на содействие иммиграции ввиду сложившейся социально-экономической ситуации в стране

Из главы 4 книги Денисенко М.Б., Хараевой О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.

К оглавлению главы 4

4.12. Финляндия

Финляндия традиционно являлась страной эмиграции. В 1980-е гг. государство начинает приобретать население в миграционном обмене. В этот период 85% иммигрантов были бывшими финскими гражданами, возвращающимися, главным образом, из Швеции, но в 1990-е гг. уже более половины иммигрантов являлись выходцами из других государств и не имели прежде финского гражданства. В настоящее время численность иммигрантов составляет около 102 тыс. человек, или 1,9% населения страны, что значительно ниже соответствующего показателя в большинстве европейских стран.

До 1995 г. меры государственной политики в сфере миграции были сфокусированы, в основном, на проблемах вынужденной иммиграции. В 1995 г. правительство учредило Комитет по вопросам предоставления убежища и иммиграционной политики, результатом деятельности которого стала подготовка отчета «Контролируемая иммиграция и эффективная интеграция». Основным заключением комитета являлось положение о необходимости содействия иммиграции ввиду сложившейся социально-экономической ситуации в стране.

В 1997 г. правительство одобрило основные принципы программы иммиграционной политики и политики в отношении беженцев. Согласно программе, миграционная политика Финляндии преследует следующие цели: открытость и интернационализм, поддержание регулируемой миграции, соблюдение прав личности, противодействие нелегальной миграции.

Национальное законодательство, закрепляющее принципы миграционной политики, составляют: закон об иностранцах, вступивший в силу 22 февраля 1991 г. и содержащий ряд поправок, последняя из которых была введена в 2001 г. и касалась свободы передвижения иностранцев, проживающих в Финляндии, и закон об интеграции иммигрантов и принятии лиц, ищущих убежище, введенный в действие 1 мая 1999 г. Последние изменения в закон об интеграции были внесены 1 марта 2002 г., когда в силу вступили поправки, обязывающие муниципалитеты включать в программу интеграции мероприятия, направленные на улучшение этнических отношений.

Работа над миграционным законодательством продолжается и в настоящее время. Рабочая группа, образованная в 2001 г. Министерством внутренних дел с целью пересмотра закона об иностранцах, в числе своих рекомендаций предлагает упразднить разрешение на работу как отдельный вид разрешений и ввести специальное разрешение на пребывание для работающих по найму и самозанятых лиц, а также предоставить возможность членам семей финских граждан обращаться за разрешением на пребывание на территории Финляндии. Рабочая группа предлагает укрепить позицию Парламента в отношении мониторинга иммиграционной политики и установления ее целей.

В числе обсуждаемых в настоящее время вопросов — необходимость принятия программы в отношении финнов, живущих за рубежом. Считается, что в интересах Финляндии помочь сохранить им национальную идентичность и связи с родственниками и друзьями в Финляндии.

В апреле 2001 г. была принята национальная программа борьбы с расизмом и этнической дискриминацией. Программа рассчитана на период 2001–2003 гг. и призвана содействовать нормализации этнических отношений в условиях роста иммиграции.

Расходы, связанные с реализацией миграционной политики в 2002 г., составили около 69 млн евро. Главной статьей затрат стали мероприятия по предоставлению убежища в Финляндии и компенсационные выплаты муниципалитетам, принимающим беженцев.

Организация миграционной службы

Система институтов, отвечающих за регулирование иммиграционными процессами в Финляндии, и характеристика их функций представлены в табл. 25. Среди них особый интерес представляет Иммиграционное управление Финляндии, образованное в 1995 г. в структуре Министерства внутренних дел. Его структура показана на рис. 5. В настоящее время Иммиграционное управление несет ответственность за:

• процедуры принятия беженцев;
• выдачу разрешений на въезд и пребывание в стране;
• вопросы предоставления гражданства Финляндии;
• ведение регистра иностранцев;
• предоставление информации правительственным структурам и международным организациям.

Рисунок 5
Структура Иммиграционного управления

Основные категории мигрантов

Статистика Финляндии использует термин «иностранцы» в отношении лиц иностранного происхождения или иностранных граждан. В документах правительства Финляндии избегают употребления слова «иностранцы», заменяя его термином «иммигранты», когда речь идет о лицах иностранного происхождения, постоянно проживающих в стране.

Разрешение на пребывание в Финляндии оформляется либо для жительства, подобного постоянному (статус «А»), либо для временного пребывания (статус «Б»). Те, кому было выдано разрешение на пребывание со статусом «Б», не могут претендовать на получение разрешения на постоянное пребывание.

Лица, нуждающиеся в защите

Согласно законодательству страны, категорию мигрантов, которым может быть предоставлено убежище в Финляндии, составляют лица, соответствующие критериям Женевской конвенции о предоставлении статуса беженца, а также те, кто покинул свою страну под угрозой смертной казни, негуманного обращения, вследствие военных действий или стихийных бедствий.

Финляндия входит в число стран, принимающих беженцев согласно ежегодной национальной квоте. В 2002 г. квота Финляндии предусматривала прием и размещение в стране 750 беженцев.

В случае принятия Иммиграционным управлением положительного решения о предоставлении убежища, беженцам и лицам, нуждающимся в защите, выдается разрешение на пребывание в Финляндии. В 2002 г. общее число лиц, принятых в рамках программы гуманитарной иммиграции, составило 1558.

Воссоединение семей

Согласно законодательству Финляндии, близкими членами семьи резидентов страны считаются: супруги, состоящие в зарегистрированном браке; супруги, в течение двух лет состоящие в гражданском браке; дети до 18 лет. В отдельных случаях сюда включают и других родственников (престарелых родителей, не состоящих в браке братьев и сестер).

Первое разрешение на пребывание, как правило, выдается сроком на 1 год. В 2000 г. по статье «воссоединение семей» было выдано 5525 разрешений на пребывание. Разрешение на постоянное пребывание может быть получено после двух лет проживания в Финляндии.

Трудовые мигранты

В Финляндии отсутствуют профессиональные‚ отраслевые или национальные квоты, а основой для выдачи разрешений на работу является потребность рынков труда. Заявление о получении разрешения на работу подается в органы представительства Финляндии за рубежом. Необходимыми условиями его получения являются:

• приглашение на работу от конкретного работодателя;
• проведение экспертизы, удостоверяющей необходимость приглашения на работу иностранца.

Одновременно с принятием решения о разрешении на работу, принимается решение о разрешении на пребывание.

Бюро по трудоустройству может поддержать выдачу иностранцу разрешения на работу, если на вакантное место невозможно найти работника на внутреннем рынке труда. Кроме того, предполагается, что работодатели руководствуются действующим в Финляндии трудовым законодательством и коллективными договорами, а при отсутствии таковых — аналогичной практикой‚ применяемой к финским работникам.

Очень незначительная часть от общего числа иммигрантов въезжает в страну через систему получения разрешений на трудоустройство. В 2001 г. было выдано 143 разрешения на постоянное пребывание и работу прибывшим по программе долговременной миграции специалистов. Временное разрешение на пребывание и работу получили 962 человека в рамках программы трудовой миграции на фиксированный период времени (минимум один год) и 11501 — по программе временной трудовой миграции.

Студенты

Разрешение на пребывание с целью обучения в Финляндии может быть выдано студентам вузов, а также иных учебных заведений, если целью учебы является приобретение квалификации или специализации. Необходимым условием его получения является внесение на банковский депозит суммы 5 тыс. евро за каждый учебный год.

Разрешение на пребывание выдается на весь период учебных занятий, если учеба длится не дольше года. В противном случае разрешение на пребывание выдается каждый семестр. Пребывание учащегося считается временным по характеру. На практике это означает, что после двух лет проживания в стране студенты не могут получить разрешение на постоянное пребывание. Студенты имеют право на трудоустройство в ограниченном режиме (до 20 часов в неделю) на протяжении семестра и на работу без ограничений во время каникул.

Краткосрочные перемещения

Краткосрочные перемещения представляют собой туристические и деловые поездки, визиты к родственникам в Финляндии и пр. на срок не более 3-х месяцев и регулируются посредством процедуры выдачи виз. Законодательство Финляндии предусматривает возможность получения следующих типов виз:

• одноразовая виза — выдается для однократного визита в страну на срок до 3-х месяцев;
• многократная виза — предоставляет возможность посещения Финляндии более двух раз;
• виза, предусматривающая возможность повторного въезда — выдается полицией Финляндии держателям одноразовой визы при необходимости выезда из Финляндии и возвращения в течение срока действия одноразовой визы;
• транзитная виза — выпускается для проезда через территорию Финляндии, на срок не более пяти дней;
• транзитная виза для пребывания на территории международных аэропортов — предоставляет возможность транзитным пассажирам находиться на территории Финляндии до 24 часов.

Виза не дает ее держателю права работать в Финляндии, поэтому пребывание в стране сроком до 3-х месяцев с целью трудоустройства требует получения разрешения на пребывание.

25 марта 2001 г. Финляндия стала участником Шенгенского соглашения. Держатели виз или разрешений на пребывание, выданные странами Шенгенской зоны, могут находиться на территории Финляндии в течение 3-х месяцев или в период действия разрешения на пребывание.

Европейский Союз и скандинавские страны

Принципы миграционной политики в отношении граждан скандинавских стран определяются так называемым «Северным соглашением», в рамках которого с 1954 г. функционирует «Общескандинавский рынок труда», охватывающий в настоящее время все пять стран региона. Соглашение устанавливает взаимные права граждан этих стран въезжать, проживать и работать без получения предварительного разрешения и без ограничений.

Граждане стран Европейского Союза могут свободно находиться и работать в Финляндии в течение 3-х месяцев. Для пребывания в стране свыше 3-х месяцев необходимо получить разрешение на пребывание, которое выдается местной полицией сроком на 5 лет.

Нелегальная иммиграция

Нелегальная иммиграция не является на сегодняшний момент серьезной проблемой для Финляндии. Согласно оценкам, в стране нелегально проживает около 10 тыс. иммигрантов. В основном это те, кто перешел на незаконное положение вследствие нарушения условий пребывания в стране. В соответствии с законодательством Финляндии, организация и содействие нелегальной иммиграции считается криминальным преступлением, которое наказывается штрафом или лишением свободы на срок до двух лет. Наказание в виде штрафа или одного года тюремного заключения предусмотрено также для работодателей, использующих труд нелегальных иммигрантов.

Интеграция мигрантов

Согласно законодательству Финляндии, интеграция представляет собой процесс, определяющий возможность участия иммигрантов (чье пребывание в стране является законным и постоянным) в экономической, политической и социальной жизни общества с правами и обязанностями членов этого общества. Правительственная программа 1997 г. предполагает трехуровневую модель реализации политики интеграции:

• национальная политика интеграции: правительство включает в свой ежегодный доклад Парламенту раздел, посвященный вопросам иммиграционной и интеграционной политики;
• муниципальные программы интеграции, в которых определяются цели, меры, ресурсы и вопросы сотрудничества в сфере интеграции иммигрантов;
• индивидуальные программы интеграции, включающие меры (обучение языку, курсы профессиональной подготовки, помощь в трудоустройстве), направленные на становление экономической независимости иммигрантов.

Меры интеграционной политики осуществляются в Финляндии с 1999 г. со вступления в силу Закона об интеграции иммигрантов. В 2001 г. было подписано более 11300 индивидуальных планов интеграции. Финская политика интеграции в известной мере противоречива, поскольку в правительственных документах закреплен принцип мультикультурного развития, тогда как практические рекомендации ориентированы на приобщение иммигрантов к финской культуре и базируются на ожиданиях ассимиляции иммигрантов.

Гражданство

Необходимыми условиями получения иммигрантами гражданства Финляндии являются:

• достижение возраста 18 лет;
• постоянное пребывание в Финляндии в течение 5 лет;
• достойный образ жизни (отсутствие судимости за совершение криминальных правонарушений, невыплаченных долговых обязательств и пр.);
• надежный источник дохода;
• знание финского или шведского языка.

В январе 2003 г. Парламент Финляндии одобрил проект нового закона о гражданстве. Наиболее важные изменения, которые произойдут со вступлением в силу данного закона, касаются предоставления гражданам Финляндии возможности иметь двойное (множественное) гражданство. Для бывших финских граждан и их потомков предусматривается возможность возобновления гражданства Финляндии, для чего достаточно уведомить Иммиграционное управление о своем желании сделать это.

Международная миграция и общественное мнение

Согласно результатам обследований общественного мнения, проводившихся в 1987, 1988, 1993, 1998 и 1999 гг., отношение финнов к иммигрантам в 1998–1999 гг. было более позитивным, нежели в 1993 г., когда наблюдался экономический спад и высокий уровень безработицы. Однако оно не было таким же дружелюбным, как до начала рецессии в 1987 г., когда число иммигрантов в стране было значительно меньше.

Следует отметить, однако, что рост толерантности по отношению к иммигрантам в финском обществе в большей степени касается представителей скандинавских и англосаксонских стран, а также бывших «советских финнов». В то же время отношение к русским, арабам и сомалийцам стало более негативным.

Таблица 25
Структура управления миграцией в Финляндии

К оглавлению главы 4

Источник: Институт экономики переходного периода. Научные труды № 61Р. Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г.