Три шага навстречу внятной миграционной политике

Выступление Сергея Градировского на круглом столе «Экспертное сообщество России о миграционной политике: качество и уровень дискуссии» (Москва, 17 ноября 2004 г.). Круглый стол был проведен в рамках Московской исследовательской программы по миграции Бюро Международной организации по миграции (МИПМ МОМ) в России совместно с Центром стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ ПФО)

Добрый день, коллеги. Хочу представить на Ваш суд три тезиса, которые оформились в результате размышлений над тем, что же нам — организаторам опроса[1] — хотели сообщить эксперты. Иными словами, то, что я скажу, есть авторская интерпретация того, что эксперты написали и что они сообщили нам в частных беседах. Я также считаю, что в сформулированные тезисы впечатаны три шага на пути к более внятной миграционной политике в нашем Отечестве.

Тезис 1. Необходимо провести ранжирование миграционной политики на стратегический, оперативно-тактический и ведомственный уровни.

На всех этих уровнях мы имеем дело с разноформатным участием Федеральной миграционной службы как ключевого государственного оператора рассматриваемой политики. И действительно:

— стратегические цели — все, как одна — вменяются ФМС политическим руководством страны;

— оперативно-тактические цели, на мой взгляд, извлекаются из системы согласования с другими ведомствами в результате проработки (принятия решения) правительственной социально-экономической политики и президентской политики в области национальной безопасности;

— ведомственные цели направлены на оптимизацию системы управления теми процессами, которые собственно ведомству и приданы.

Остановлюсь на данном тезисе подробнее.

Итак, стратегические цели. Руководство Федеральной миграционной службы, конечно, может выступить с инициативой, какую, на ее взгляд, стратегию в области миграционной политики должно разрабатывать государство. Но определять стратегические цели и вменять их ФМС может только политическое руководство страны. Ответ на вопрос, по какому пути пойти России, никак не может находиться в компетенции одной из федеральных служб.

К примеру, мы начинаем реализовывать «американскую модель», направленную на увеличение или даже удвоение (в долгосрочной перспективе) нашего населения и, как следствие, идем на беспрецедентные меры по целому ряду направлений культурной политики. Или, напротив, мы выбираем осторожный европейский путь, в русле которого пытаемся, в первую очередь и даже в ущерб другим целям, сохранить свое этнокультурное ядро. Сохранить, несмотря ни на что — и понимая при этом, что абсолютная численность населения страны будет сокращаться, что трудоиждивенческий баланс будет значительно ухудшаться. Понимая, как все это рано или поздно отразится на бюджете, на социальных обязательствах государства, на пенсионных программах.

Все мы понимаем: по какому бы пути мы ни пошли, везде есть свои существенные риски. Но решиться и идти нужно.

Итак, до того как начать действовать, ФМС должна получить ясную инструкцию на предмет стратегического выбора. И, кстати, не только ФМС «попадает под раздачу» в силу отсутствия такого решения — многим экспертам также тяжело обсуждать иммиграционную инженерию в силу отсутствия стратегического решения со стороны руководства страны.

Оперативно-тактические цели. Как я заметил выше, они вытекают из согласительных процедур с другими ведомствами.

Сегодня у нас существуют значительные диспропорции между спросом и предложением на рынке труда. Если начинать работать на устранение этих диспропорций, то вначале необходимо рассмотреть рынок образования: каким образом следует перестроить сферу образования, чтобы максимально устранить диспропорции рынка труда? Во вторую очередь мы будем работать с ресурсом внутренней миграции: каким образом организовать мобильность труда внутри страны, чтобы снять структурные географические диспропорции рынка труда? И только на третьем шаге мы начинаем обсуждать иммиграцию. То есть лишь в том случае, если рыночные диспропорции невозможно преодолеть посредством изменений в области образования и посредством повышения внутренней мобильности, мы прибегаем к услугам иммиграции.

В такой ситуации Федеральная миграционная служба без совместной проработки вопроса с Министерством образования, Рострудом, Минэкономразвития, регионами и ассоциациями работодателей никак не сможет спланировать ежегодный размер иммиграционной трудовой квоты. Ведь нелепо рассчитывать на то, что мы получим ежегодную трудовую квоту исключительно в результате суммирования заявок регионов Федерации. Существует еще планирование поверх региональных запросов — планирование социально-экономической динамики России и российского рынка труда как динамичной целостности.

Другой пример. С помощью миграции можно подстегивать динамику роста приоритетных зон развития, однако для этого нужна генеральная схема пространственного развития страны. Покуда ее нет, отсутствует и возможность обнаружить на карте точки роста и зоны развития, куда системно стягивались бы инфраструктуры, а за ними население, где определялся бы тип жилищной политики и политики на рынках труда.

В свете сказанного становится очевиден тот факт, что системного заказчика на иммиграционную политику нет. Но есть заказчик на развитие теории и практики безопасности — уж не обессудьте, практики весьма брутальной. В результате мы имеем ту политику в отношении мигрантов, которую имеем.

Итак, становится очевидно, что необходимы межведомственные решения. Например, создание межведомственной (правительственной) комиссии, которой была бы вменена следующая работа: просчитать разрывы между отечественными рынками труда и образования; соотнести их с процессами, складывающимися в жилищной политике, и, в частности, с реформой, нацеленной на появление ипотечного и дешевого муниципального жилья; затем положить все это на карту страны — на агломерации, основные транспортные коридоры, узлы инфраструктур; понять, как в среднесрочной перспективе будет функционировать экономика в регионах, какая новая экономика и где появится, в каких областях будут появляться рабочие места; и т.д. И только после всего этого можно оформлять заказ на иммиграционную политику.

Это здоровые требования взаправдашнего управления развитием с использованием механизма сценирования.

Ведомственные цели — действительно дело внутреннее, и потому обсуждать его устройство не имеет смысла. Но оценивать ведомственную работу мы будем не по целям и освоенным бюджетным средствам, а по реальной ситуации в области миграции.

Тезис 2. Необходимо ранжировать проблемы на счетные (оспариваемые) и вмененные (бесспорные) — на те, по которым мы можем спорить, думать, считать еще год, два, три, пока не договоримся, и те, что нужно решать, не откладывая, несмотря ни на что.

Приведу пример. Все вы хорошо представляете ситуацию, сложившуюся с нашими соотечественниками, проживающими на территории РФ. Хоть кто-то может внятно ответить на вопрос: зачем морочить голову людям, терзать их, если всех их можно легализовать?! Почему этим людям отказывают в гражданстве? В чем государственный или даже ведомственный интерес отказа в гражданстве этническим русским или представителям других титульных народов РФ?

Очевидно, что ни этнокультурной, ни национальной, ни гражданской, ни языковой, как и никакой другой известной нам угрозы, реальной или мнимой, они не несут. Но тем не менее они не легализуемы уже много лет, находилась ли миграционная служба в гражданском статусе или, как сегодня, силовом — результат один.

Другой пример — повышение управляемости в той области, в которой сосредоточена компетенция ФМС. Это вмененная задача, что означает: независимо от того, как складывается ситуация, определяется ли политическое руководство страны или нет, эту задачу необходимо выполнять.

(Кстати, было бы интересно составить список всех таких вмененных, бесспорных задач.)

Другое дело — вопросы расселения, времени предоставления гражданства и вида на жительство, тех или иных квот и цензов, параметров фильтрации входящего антропотока. Все это действительно можно обсуждать и искать гражданский консенсус.

Тезис 3. Несмотря на то, собираемся ли мы поддерживать низкий или высокий уровень входящего миграционного потока, страна должна обладать миграционной привлекательностью — и привлекательность России должна сохраняться на достойном уровне.

Почему? Да потому, что при отсутствии миграционной привлекательности приходится иметь дело с отрицательной селекцией входящего антропотока, желаем мы того или нет.

Человек из Украины, Крыма, Молдовы, Армении или Казахстана, если у него есть высшее образование (и особенно, если есть признаваемый на Западе диплом), знание европейского языка, высокая квалификация или редкая, но полезная профессия, естественным образом предпочтет России ряд других стран. Он предпочтет ту страну, где его не будут ежедневно унижать — подозревая в правонарушениях, проверяя в любом, самом неожиданном, месте, беззастенчиво шманая; где не придется регулярно откупаться от «стражей порядка»; где он будет чувствовать хоть какую-то социальную защищенность; где создан благоприятный общественный климат в отношении чужестранцев — да и, чего скрывать, где цена человеческой жизни куда выше.

А мы, соответственно, имеем дело с гораздо худшим по качеству потоком, чем могли бы иметь теоретически. Если не едут лучшие — едут худшие (естественно, не по моральным качествам, а по квалификационным, образовательным, имущественным характеристикам). Едут те, кому, собственно, некуда деваться, кто действительно вынужден рисковать и соглашаться на унижения, чтобы прокормить свою — что касается «третьего мира», нередко просто голодающую — семью.

Февраль 2004 г. Москва, Дом журналистов