Предисловие к докладу "Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития"

За последние 15 лет в России, в общем и целом, произошла «революция управляющих». Процесс массового освоения новых управленческих технологий и подходов, прежде всего, охватил сектор корпоративного управления. Большинство крупных компаний за этот период перешли от линейных к функциональным, а некоторые даже к так называемым «матричным» структурам управления. Нормой управленческой практики стал метод управления проектами. За прошедшие годы частично был перестроен процесс подготовки управленческих кадров — как на уровне ВУЗов, так и на уровне внутрифирменных систем переподготовки и повышения квалификации. В последние 2-3 года ряд компаний перешли к освоению современных технологий управления издержками, управления качеством и управления рисками. Продвижение в технологиях управления привело к росту уровня капитализации компаний.

Вместе с тем, стали очевидны системные ограничения этого процесса. Большинство из них упираются в технологическую отсталость сферы управления общественным сектором. Технологии государственного управления — как на федеральном, так и на территориальном уровне продолжают оставаться архаичными. Можно сказать, что за прошедшие 10 лет в целом оказалась освоенной лишь одна макротехнология — бюджетного процесса, которая сегодня разворачивается, прежде всего, в рамках идеологии так называемого «бюджета, ориентированного на результат». Однако, будучи зажата лишь в тиски бюджетного планирования, система государственного управления в принципе никогда не может стать эффективной. Точнее, бюджетный процесс задает лишь одно из возможных измерений и лишь один из критериев эффективности. Не будучи дополненной другими технологиями и другими критериями, его реализация не достаточна для построения эффективного государства.

Сегодня, как и пять лет назад, структура государственного управления продолжает представлять собой несколько различных «вертикалей» — иерархических структур, слабо связанных и скоординированных друг с другом. В деятельности этих вертикалей управления отсутствует как представление об общих объектах (предметах), так и общее видение целей и допустимых средств их достижения. Как следствие — рассогласование и разрывы в исполнении конкретных функций управления между различными ветвями и институтами государственной власти, отсутствие координации и взаимодействия между министерствами и ведомствами в составе Правительства, между экономическим блоком министерств и силовыми структурами, между федеральной, субфедеральной и муниципальной властью.

Многие предметы ведения и вытекающие из этого полномочия достались в наследство от советской системы и сегодня являются анахронизмом. Одновременно, вне управления и регулирования остается целый ряд новых задач, возникших и оформившихся в качестве вызовов системе государственного управления в 90-ые годы прошлого века.

В качестве одного из основных подобных вызовов следует назвать изменения, происходящие в миграционной сфере.

Специфика процессов, происходящих в этой сфере состоит в том, что они затрагивают вопросы, относящиеся как к области экономической политики и геоэкономического позиционирования страны, так и к области культурной политики, проблематике идентичности, языка, традиций и социальной сплоченности.

Процессы усиления социальной и экономической кооперации и следующей за ними интеграции между странами приводит к росту значения глобального перетока ресурсов — не только сырьевых (биосферных) и финансовых, но и человеческих. На фоне возникновения новых центров индустриального роста в странах АТР — прежде всего в Китае и Индии и попыток создать «большое экономическое пространство» со стороны европейских стран, Россия оказывается лицом к лицу с задачами всестороннего использования человеческого потенциала для повышения конкурентоспособности национальной экономики.

Можно утверждать, что преимущества в использовании эффектов и последствий глобализации экономики получат, прежде всего, те страны, которые сумеют добиться опережающей капитализации общественных отношений и превращения человеческого капитала в социальный. Формирование современной социальной структуры и опирающегося на нее социального капитала можно считать директрисой обеспечения конкурентоспособности любой страны в первой четверти ХХI века.

Понимание значения социальных отношений и социального капитала для целей экономического развития не является новым. Однако в последней четверти ХХ века в этой области наметилось существенное изменение подходов и понятийного аппарата. Социальный дискурс и социальное проектирование ХХ века во многом сложилось на основе исследования так называемых «закрытых обществ» — обществ, характеризующихся единством или, во всяком случае, близостью языковых, этнических, расовых и социальных идентичностей. Отсюда вырос и понятийный аппарат, и инструментарий социальной политики, направленной на переплавку социальных отношений и взаимодействий в социальный капитал.

Резкий рост масштаба межстрановой и межрегиональной миграции в конце ХХ века вынуждает нас к пересмотру и понятийного аппарата и инструментария всей социальной и культурной политики.

Все последние годы в России мы наблюдаем серьезные изменения в миграционной сфере. Меняется характер миграционного потока — на смену преимущественно вынужденной миграции приходит преимущественно экономическая; меняется отношение к самому феномену миграции — происходит осознание важности этого процесса для социально-экономического развития страны, решения проблем в области демографического и трудового баланса. В последние два-три года постепенно меняется повестка дня в этой сфере; совершенствуется и уточняется законодательство.

Однако сегодня переход к концепции миграционно-открытого и миграционно-привлекательного общества продолжает наталкиваться на целый ряд существенных экономических, социальных и, главное, культурных или так называемых ментальных барьеров.

Многие группы населения и представляющие их интересы политические объединения и лидеры социально-психологически и ментально не готовы к позитивному освоению процессов глобализации, не готовы к росту интенсивности и темпа экономических процессов, социальной и культурной мобильности — и, как следствие, расширению миграционных процессов. На повестку дня выходят вопросы социальной толерантности. Меняются требования к проектированию систем капитализации человеческих ресурсов — социальной политике, образованию, здравоохранению, спорту и культуры. Меняются требования к политике расселения и регионального развития. Под углом зрения миграционной проблематики меняется повестка дня в диалоге России со странами СНГ и Европы.

В представленном ЦСИ ПФО докладе проведен глубокий анализ текущего состояния дел в миграционной сфере. Исторический экскурс позволяет глубже понять истоки трендов и тенденций, действующих сегодня. Поэтапно прослежена история становления миграционной политики; обобщен опыт регулирования миграционных процессов и их учета, даны миграционные прогнозы до 2020 года.

Вместе с тем, помимо очевидного исследовательского и аналитического значения, доклад впервые за последние десятилетия претендует на формирование основ проектного и технологического подхода в данной сфере. Авторы доклада представляют разработанную ими концепцию иммиграционно-натурализационных каналов, позволяющих за счет комплекса инженерно-технологических решений гибко регулировать процессы циркуляции населения, формируя миграционный поток, обладающий нужными принимающему сообществу человеческими и социально-групповыми качествами. Доклад делает первые шаги в сторону определения требований к гуманитарно-технологическому обеспечению эффективного управления антропотоком.

Петр Щедровицкий