Приоритеты регионального развития Российской Федерации

III часть Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации

3.1 Формирование из регионов — «локомотивов роста» нового опорного каркаса страны

Решение задачи удвоения ВВП требует срочного перехода от политики выравнивания социально-экономического развития территорий к политике поляризованного развития, к определению и поддержке регионов — «локомотивов роста». Через такой ускоренный рост отдельных регионов прошли практически все страны, пережившие экономический и социальный подъем. Концентрация усилий в рамках отдельных регионов позволяет получить эффект масштаба и эффект агломерации, которые создают в «полюсах» («локомотивах») роста силы саморазвития, а правильный выбор данных полюсов в стране обеспечивает со временем подъём окружающих регионов. Принцип поляризованного развития эффективен только тогда, когда на территории страны появляется сеть полюсов роста разного уровня (международного — пока на это роль претендуют только Москва и Санкт-Петербург, федерального, окружного).

Регион можно считать «локомотивом», если он удовлетворяет следующим условиям:

— в данном регионе наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажиро— и грузопотока;

— наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения;

— в данном регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны;

— данный регион должен иметь высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал,

— регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны;

— в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса;

— в перспективе 10-12 лет данный регион может стать «девелопером» для соседних территорий.

Специфика геостратегического окружения России требует, чтобы при определении опорных регионов учитывались не только экономические и геоэкономические факторы, но и фактор национальной безопасности.

Именно совокупность регионов — «локомотивов роста» — должна составить новую каркасную структуру пространственной организации России. Данная структура может быть образована не только субъектами Федерации, но и городами и городскими агломерациями, связанными общностью хозяйственной и социальной жизни, имеющими общую систему транспортных коммуникаций. «Опорные регионы» должны быть выделены Генеральной схемой пространственного развития Российской Федерации с указанием их функций, а также национальных задач развития.

Новая каркасная структура пространственной организации страны должна:

— обеспечить наиболее эффективную с точки зрения капитализации страны интеграцию в глобальный рынок, сосредотачивая на своей территории центры управления потоками товаров, финансов, информации и людей, центры разработки и обращения инноваций;

— за счет формирования нескольких территориально закрепленных «локомотивов роста» способствовать ускоренному социально-экономическому развитию Российской Федерации, становясь источником нововведений для других регионов, размещая в них заказы для своих предприятий, передавая выполнение отдельных производственных функций на аутсорсинг;

— обеспечить инфраструктурную, производственно-технологическую и социально-культурную связанность страны, открывающую доступ территорий и их населения к источникам социально-экономического роста;

— реализовать в стране пилотные проекты социально-экономического развития.

Опорные регионы (локомотивы, центры роста) могут поддерживаться за счет:

• Формирования узлов инфраструктур, в первую очередь транспортных, придания отдельным транспортным узлам и коридорам статуса федерального значения, стыковки внутренних транспортных коммуникаций с международными транспортными коридорами, строительства системы коммуникаций, повышающих мобильность населения (скоростных железнодорожных и иных магистралей, создание авиатранспортных хабов);
• Размещения в опорных регионах территориальных органов федеральных органов государственной власти; придания данным регионам специального экономического статуса в Российской Федерации: создание специальных экономических и средовых зон, придание особого правового режима территориям (в рамках действующей Конституции);
• Поддержки пилотных экономических проектов и имеющих федеральное значение культурных инициатив данных регионов; размещения в опорных регионах социально-культурных учреждений, имеющих федеральное значение (национальных университетов как центров университетских округов, крупных культурных комплексов, развитие инфраструктуры инновационной экономики и пр.); построения системы профессионального образования с учетом интересов групп регионов; создания институтов приема и адаптации миграционных потоков;
• Формирования системы межбюджетных отношений, учитывающих роль и функции опорных регионов в стране.

3.2 Формирование региональных модулей Национальной инновационной системы Российской Федерации

Национальная инновационная система (НИС) Российской Федерации в качестве непременного условия своего развития предполагает создание на территории страны зон инновационного развития, в которых концентрируются мобильные высококвалифицированные кадры, для нормальной жизни и работы которых должна быть создана комфортная среда. К тому же ключевым фактором развития НИС становится доступность рынков информации и финансов, а потому — плотность контактов, коммуникационная близость центров принятия решений. Таким образом, развитие российской НИС должно осуществляться на базе региональных модулей, что требует федерального вмешательства в региональное развитие, в том числе необходима:

• разработка и реализация программ развития закрытых территориальных образований, их эффективной интеграции в экономическую и социальную жизнь территорий, в которых они расположены с уровнем бюджетной обеспеченности населения ЗАТО не ниже достигнутого в 2005 году;
• государственная поддержка наукоградов, число которых достигло в Российской Федерации семи, а также размещение по территории России центров трансферта технологий;
• определение мест размещения в регионах Российской Федерации высших учебных заведений, выполняющих функцию исследовательских университетов, проводящих фундаментальные исследования на приоритетные для государства направления развития науки и технологий и обеспечивающие интеграцию научной и образовательной деятельности. Данные образовательные учреждения («системообразующие» и «общенациональные» университеты) должны размещаться в первую очередь в регионах, выполняющих функцию опорных («локомотивов роста») для России и оказывающих наибольшее мультипликативное влияние на другие регионы. Естественно, что при отборе данных регионов должен учитываться образовательный и инновационный потенциал территорий;
• определение параметров федеральной поддержки региональных программ по созданию своих модулей НИС (развитие производственно-технологической инфраструктуры инновационной деятельности — технопарков, инновационно-технологических центров, бизнес-инкубаторов).
• создание на территории Российской Федерации особых экономических зон (технико-внедренческих и промышленно-производственных). Начиная с 2006 года осуществить подготовку (проектирование) создания на территории страны данных зон, а с 2007 года реализовать программы по их правовому выделению и инфраструктурному обустройству.

3.3. Создание условий для модернизации промышленности, поддержка и развитие конкурентоспособных экономических (территориальных производственных) кластеров

Одним из направлений социально-экономического развития регионов Российской Федерации должна стать создание условий модернизация промышленности и поддержка и развитие конкурентоспособных в глобальном рынке территориальных производственных кластеров.

Основными задачами развития промышленности в регионах РФ являются:

• наращивание потенциала расширенного воспроизводства в отраслях промышленности;
• повышение конкурентоспособности российской промышленной продукции на внутренних и внешних рынках;
• диверсификация промышленности, опережающее развитие отраслей промышленности, производящих продукцию с более высокой долей добавленной стоимости;
• ускоренная модернизация российской промышленности;
• приоритетное развитие высокотехнологичных и наукоемких отраслей, значительное увеличение доли инновационной продукции в общем объеме промышленного производства;
• наращивание темпов импортозамещения;
• создание благоприятных условий для развития частного предпринимательства в сфере материального производства;
• эффективная внешнеэкономическая политика, учитывающая присоединение России к ВТО, сотрудничество с Евросоюзом, создание единого экономического пространства России, Белоруссии, Украины и Казахстана.

При этом промышленная политика на современном этапе развития общества носит не отраслевой, а региональный характер. То есть в современной экономике высокая конкурентоспособность территории держится на сильных позициях отдельных кластеров, которые представляют собой сообщество сконцентрированных по географическому принципу фирм, тесно связанных отраслей, взаимно способствующих росту конкурентоспособности друг друга. Отличие кластера от других форм организации предприятий на территории (например, от территориально-производственных комплексов) состоит:

• во-первых, в наличии внутренней конкурентной среды,
• во-вторых, в существенном присутствии кластера в глобальной экономике, в наличии у него сильных конкурентных позиций на глобальном рынке.

Обычно на территории существует ограниченное количество кластеров, но именно они обеспечивают конкурентоспособность региона.

Кластерная политика характеризуется тем, что центральное внимание уделяется укреплению сетей взаимосвязей между экономическими субъектами — участниками кластера, в целях упрощения доступа к новым технологиям, распределению рисков в различных формах совместной экономической деятельности, в том числе, совместного выхода на внешние рынки, организации совместных НИОКР, совместного использования знаний и основных фондов, ускорения процессов обучения за счет концентрации и физических контактов специалистов мирового уровня, снижения транзакционных издержек в различных областях за счет увеличения доверия между участниками кластера.

Россия унаследовала экономические регионы, создававшиеся в ходе индустриализации и рассчитанные на развитие масштабного массового производства, а потому имеющие централизованную организацию. К тому же крупные вертикально-интегрированные компании (ВИК) в постсоветский период поглотили большую часть данного производства, что также повлияло на производственно-территориальную организацию российских регионов. В настоящий момент, если судить по структуре российского экспорта, производственных кластеров, конкурентоспособных в глобальном масштабе, практически нет. При этом их появление выступает условием обретения Россией долгосрочной конкурентоспособности, а, следовательно, стимулирование возникновения экономических кластеров должно относиться к числу приоритетов государственной политики регионального развития.

Кроме того, территориальные производственные кластеры должны стать формой интеграции и поддержки малого и среднего бизнеса. То есть, традиционные макроэкономические и отраслевые подходы к развитию малого и среднего бизнеса необходимо дополнить региональным, выражающимся в формировании территориальных производственных кластеров.

К числу направлений государственной региональной кластерной политики, которые могут быть реализованы уже начиная с 2006 года, относятся:

• выявление и мониторинг ситуации развития экономических кластеров на территориальном уровне, в том числе выявление структуры кластера, территориальной локализации его отдельных звеньев, софинансирование аналитических исследований перспектив развития кластера на внешнем рынке, оценка влияния кластера на территорию и социальную сферу (2006 год);
• формирование коммуникационных площадок для потенциальных участников территориальных кластеров, в том числе за счет их интеграции в процесс разработки и обсуждения стратегий регионального развития (2006-2007 гг.), содействие обмену опытом между регионами по формированию кластерной политики (например, одним из наиболее удачных проектов можно считать опыт создания итальянских промышленных округов на примере Липецкой области)
• способствование консолидации участников кластера (в том числе, через ассоциативные формы), реализация программ содействия выходу предприятий кластера на внешние рынки, проведение совместных маркетинговых исследований и рекламных мероприятий, реализация образовательной политики согласованной с основными представителями кластера, обеспечение возможности коммуникации и кооперации предприятий и образовательных учреждений (начиная с 2006 года, в 5-6 пилотных регионах);
• развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры в регионах
• формирование институциональной среды для развития территориальных экономических кластеров.

3.4. Создание системы управления человеческими ресурсами. Повышение мобильности населения, обеспечение эффективного миграционного баланса в стране. Развитие региональной занятости населения.

Поскольку в Российской Федерации в настоящий момент сложилась ситуация перехода от старой системы формирования человеческого капитала и управления его движением (плановая подготовка специалистов государственными и муниципальными учреждениями профессионального образования, плановое распределение выпускников, регулирование расселения посредством института прописки, организованный набор рабочей силы, унифицированные системы оплаты труда, выплаты районных коэффициентов, предоставление жилья всем нуждающимся) к новой (рынку образовательных услуг, либерализованному рынку жилья, свободе выбора места жительства и пребывания), необходимо заново определить механизмы распределения человеческого капитала по территории страны и обеспечить его наиболее эффективное использование. Капитализация человеческих ресурсов и их распределение по территории страны становятся одной из главных составляющих регионального развития России в долгосрочной перспективе, а потому должны быть включены в число его приоритетов. Повышение пространственной и квалификационной мобильности населения ставит ряд новых вопросов перед российскими регионами. Прежде всего, это вопросы о согласовании демографического, трудового и миграционного балансов, о формировании городской (поселенческой) среды, делающей российские регионы привлекательными для жизни и работы.

В стране в условиях неминуемого естественного роста мобильности населения должна быть сформирована новая система управления человеческими ресурсами как один из главных инструментов регионального развития. Для этого необходимо:

• составление модели региональных прогнозных балансов (в виде сценарных расчетов, увязанных с перспективами социально-экономического развития соответствующих поселений и территорий) трудовых ресурсов как отражение ситуации с воспроизводством и развитием кадрового потенциала территорий, демографических процессов (воспроизводство населения, обеспечивающее стабильный рынок труда и региональное развитие) и миграционных процессов (как системы восполнения дефицита кадров) (2006 год);
• ведение мониторинга состояния данных балансов. Определение модели их согласования для разных регионов, в том числе для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также иных территорий, в которых существует необходимость государственного регулирования движения человеческих ресурсов (начиная с 2007 года);
• совершенствование институционально-правовых механизмов, регулирующих реализацию демографических, миграционных и кадровых программ Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отдельных предприятий, а также регулирующих бюджетные отношения в данной сфере;
• реализация программ повышения мобильности населения. Должна быть осуществлена инвентаризация и оценка последствий реализации всех поддерживаемых государством программ переселения (2006 год). Должны быть созданы условия, стимулирующие процессы внутренней миграции как краткосрочного (беспроцентные кредиты и ссуды на приобретение и строительство жилья, обустройство в районах вселения, оплата проезда и провоз багажа и т.д., так и долгосрочного характера (либерализация системы регистрации по месту жительства, развитие рынка жилья и поддержка реализации ипотечных программ, реализация образовательных проектов федерального значения, создание условий для ведения предпринимательской деятельности и т.д.);
• реорганизация системы профессионального образования, включая разработку новых принципов финансирования профессионального образования, повышение доступности и качества предоставляемых образовательных услуг, гармонизацию и взаимодействие между рынком образовательных услуг и рынком труда, развитие системы непрерывного профессионального образования, повышение инвестиционной привлекательности сферы образования и т.д.) в регионах Российской Федерации как основного института формирования человеческого капитала в стране;
• формирование институциональных и организационных механизмов предотвращения этно-конфессиональных конфликтов;
• определение институциональных требований к среде жизни в российских поселениях, закрепленных механизмами технического регулирования градостроительной деятельности. Поддержка на федеральном уровне пилотных проектов по развитию современной урбанистической среды жизни (реализация концепции нового урбанизма), в том числе формированию специальных рекреационно-курортных, торговых и культурных зон в российских территориях. Начиная с 2006 года, осуществить подготовку (проектирование), а в 2007 году реализовать в качестве пилотных 2-3 проекта создания подобных зон,
• осуществление природоохранных мероприятий, направленных на сокращение антропогенной нагрузки на природные комплексы и т.д.
• реализация мероприятий, направленных на улучшение демографического потенциала регионов (повышение рождаемости, сокращение смертности, увеличение продолжительности жизни и т.д.)
• совершенствование миграционной политики Российской Федерации по следующим направлениям: определение категорий мигрантов необходимых для восполнения трудовых ресурсов на территории Российской Федерации, определение миграционного потенциала регионов (выявление количественных и качественных параметров иммиграции); формирование мер по интеграции иммигрантов в российское общество, создание условий для развития трудовой миграции, упрощение процедуры получения российского гражданства и т.д. В ряде регионов Российской Федерации (2-3 пилотных региона), начиная с 2007 года, должны быть развернуты новые институты адаптации мигрантов (в первую очередь учреждения образования, отличающиеся высоким потенциалом адаптационной работы, и специальные центры трудовой миграции).

Сохраняется значительная дифференциация ситуации в сфере занятости населения в региональном разрезе, которая, в значительной мере, обусловлена различиями в экономическом и социальном развитии регионов.

Решение проблемы выравнивания ситуации с занятостью в регионах предполагает реализацию комплекса мер, как в экономической, так и в социально-трудовой сфере:

1. Развитие региональных рынков труда

В целях смягчения социальной напряженности на региональных рынках труда, вызванной неравномерным социально-экономическим развитием территорий, необходима выработка региональной адресной политики в сфере занятости, учитывающей особенности территориального развития.

В этой связи необходимо обеспечить:

• наличие в разрабатываемых целевых федеральных, региональных и отраслевых программах разделов, предусматривающих создание новых рабочих мест, содействие развитию предпринимательства и других мероприятий, оказывающих положительное влияние на ситуацию на региональных рынках труда;
• содействие занятости коренных малочисленных народов, в том числе в рамках развития традиционных национальных художественных промыслов и ремесел;
• обеспечение сбалансированности профессионально-квалификационной структуры спроса и предложения рабочей силы на региональных рынках труда, в том числе на основе анализа и прогноза потребности отраслей экономики в соответствующих категориях работников и корректировки структуры профессионального обучения с учетом перспектив социально-экономического развития отдельных регионов;
• развитие малого бизнеса в сфере услуг (с учетом региональной специфики) с целью создания условий для трудоустройства незанятого населения;
• разработку и реализацию территориальных программ социально-экономического развития, включая целевые программы по приоритетным активным направлениям работы на территориальных рынках труда, в том числе в населенных пунктах, образованных градообразующими организациями, с критической ситуацией на рынке труда, обусловленной реструктуризацией градообразующих организаций;
• разработка и реализация мер, направленных на развитие и поддержку предпринимательской инициативы граждан».

2. Повышение качества рабочей силы и конкурентоспособности граждан на рынке труда, обеспечение отраслей экономики рабочими и специалистами, имеющими профессии (специальности) и квалификацию и пользующиеся спросом на рынке труда.

Повышение качества рабочей силы должно быть достигнуто на основе проведения реформирования системы профессионального образования всех уровней, включающей:

• развитие системы непрерывного профессионального образования;
• повышение качества профессионального образования, его соответствие потребностям экономики и социального развития;
• создание равных стартовых возможностей для детей в получении образования и рост доступности качественного общего образования; повышение инвестиционной привлекательности системы образования;
• разработку прогноза потребности в рабочих и специалистах по укрупненным группам профессий, специальностей, по видам экономической деятельности и отдельным регионам и увязка потребности с объемами подготовки рабочих и специалистов в системе профессионального образования в целях достижения сбалансированности спроса и предложения рабочей силы на рынке труда;
• совершенствование механизма определения потребности организаций в выпускниках учреждений профессионального образования всех уровней, a также разработка критериев оценки эффективности вложения бюджетных средств в профессиональное образование молодежи;
• развитие профессиональной ориентации и психологической поддержки населения, в том числе профессиональной ориентации школьников, повышение их мотивации к трудовой деятельности по профессиям, специальностям, востребованным на рынке труда;
• развитие системы внутрипроизводственного обучения персонала организаций, а также опережающего профессионального обучения работников, подлежащих высвобождению, как важнейшего средства повышения их конкурентоспособности в условиях реструктуризации отдельных отраслей экономики;
• разработку системы профессиональных стандартов, которая обеспечит требования к профессиональному уровню работников, с учетом обеспечения качества и производительности выполняемых работ;
• создание системы оценки качества работников, основанной на определении их компетентности и способности гибко реагировать на непрерывные изменения требований к квалификации и профессиональной подготовке работников в соответствии с требованиями профессиональных стандартов.

3.5. Улучшение качества государственного (муниципального) управления в регионах, в первую очередь повышение эффективности использования общественных финансов

Достижение целей регионального развития, обеспечение эффективного взаимодействия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при реализации программ социально-экономического развития территорий предполагает в качестве необходимого условия улучшение качества государственного управления и повышение эффективности использования общественных финансов на субфедеральном уровне. Поэтому проведение на данном уровне административной реформы, внедрение программно-целевого бюджетирования (ПЦБ) и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), новых механизмов административного регулирования и управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов частно-государственного партнерства на региональном и местном уровнях становится одним из приоритетов стратегии регионального развития Российской Федерации. В рамках повышения качества управления на субфедеральном уровне должны быть осуществлены следующие меры:

• разработка и принятие федеральной программы содействия проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне — создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, реформы функций (эффективное выполнение законодательных решений по разграничению полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления), внедрения ПЦБ и БОР;
• создание системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей (синхронизация существующих мониторинговых и прогнозных систем Аппарата Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфина России, Минрегиона России, аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и пр.), состояния нормативно-правовой базы, хода социально-экономических реформ, формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса и осуществления инвестиционных проектов, выявления инфраструктурных ограничений и возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов, создание системы сбора и распространения лучшей практики проведения реформ на региональном и местном уровне;
• содействие межрегиональной координации решений в области экономической политики — участие федеральных органов исполнительной власти в процессе разработки стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации (групп субъектов) и финансировании межрегиональных инфраструктурных проектов, инициируемых несколькими субъектами федерации либо крупными группами поселений в рамках согласованных стратегических приоритетов регионального развития;
• содействие реализации пилотных проектов социально-экономических реформ на региональном и местном уровнях — разработка и принятие федеральной нормативно-правовой базы для проведения экспериментов по внедрению новых инструментов социально-экономической политики в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Обязательным условием реализации пилотных проектов должны стать мониторинг и контроль со стороны федеральных органов, последующая обработка результатов эксперимента с целью распространения лучшей практики и внесения в установленном порядке законопроектных инициатив;
• реализация существующих механизмов финансового поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на проведение приоритетных реформ. Софинансирование усилий региональных и местных властей в области проведения социально-экономических реформ из федерального бюджета. Выявление и распространение лучшей региональной и муниципальной практики в области проведения социально-экономических реформ.