Борис Жихаревич

Десять лет городским стратегиям в России

Наличие стратегии города, и, что еще более важно, воспроизводимых процедур общественного диалога по поводу будущего города, способствует укреплению доверия и возникновению ориентиров, что служит предпосылкой развития

Борис Жихаревич, начальник отдела территориального планирования МСЦЭИ "Леонтьевский центр", рассказывает о процессах стратегического планирования в российских городах-миллионниках  второй половины 1990-х  годов и по сегодняшний день.

Осенью 1996 года официально началась работа над Стратегическим планом Санкт-Петербурга. Концепция городского стратегического планирования попала на благодатную почву — общество начало уставать от хаоса нерегулируемого рынка в российском исполнении, но еще помнило абсурдность социалистического планирования и не хотело к нему возвращаться.

Идея оказалась удачной — с одной стороны, планирование, повышающее упорядоченность общественных процессов, но с другой стороны, планирование совершенно необычное в сравнении с советским административным, директивным и всеохватывающим безумием раздачи плановых заданий, лимитов и нормативов.

В этих кратких заметках я хочу поделиться наблюдениями за процессами стратегического планирования в российских городах-миллионниках.[1]

Стандарт для первой волны городских стратегий был создан Леонтьевским центром в процессе разработки Стратегического плана Санкт-Петербурге путем синтеза европейской и американской практики.

Акцент был сделан на двух аспектах. Во-первых, отказ от традиционной для советского планирования количественной детализации и комплексности в пользу концентрации на главном для выживания, адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде. По содержанию стратегическое планирование — это, прежде всего, выбор целей и ориентиров, прорисовка желаемого будущего города, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность города в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания[2].

В идеале, стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и флагманских стратегических проектов. Во-вторых, включение в процесс планирования заинтересованных участников городского развития (стейкхолдеров) и организация поиска договоренности между ними по поводу будущего города в рамках  многостороннего и конструктивного диалога бизнеса, власти и общества.

Хронологически ситуация со стратегированием в российских городах-миллионниках выстраивалась таким образом:

 

Официальное название документа

Год начала попыток разработки

Год принятия

Стратегический план Санкт-Петербурга

1996

1997

Стратегический план устойчивого развития города Новосибирска

1996

2004

Стратегический план развития г. Екатеринбурга

1999

2003

Концепция стратегического развития Омска до 2010 года

1999

2002

Стратегия развития Казани до 2015 года

2002

2003

Стратегический план социально-экономического развития города Ростова-на-Дону на период до 2010 года

2002

2004

Стратегия социально-экономического развития Челябинска до 2005 года

Стратегия социально-экономического развития Челябинска до 2010 года

Программа социально-экономического развития города Перми на среднесрочную перспективу (2004-2006 гг.)

2004

Самара

2001

2006

Нижний Новгород

1998

Несколько городов стартовало почти сразу вслед за Санкт-Петербургом (1996-1999 гг.), а часть выжидала. Омск, Екатеринбург, Новосибирск с сибирской основательностью долго вели и успешно завершили разработки. Длительность трудов объясняется по-разному. В Новосибирске это было обусловлено научной обстоятельностью и дальновидностью руководителей, понимающих, что процесс столь же важен, как результат. В течение восьмилетнего (!) периода разработки ее вела одна команда во главе с В.Ф. Городецким. В Екатеринбурге проработка плана началась в 1999 г., но работы были практически остановлены на год из-за кадровых изменений в городском руководстве. В Омске начальный вариант Стратегии был разработан инициативной группой ученых при поддержке Фонда Евразия в 1999 г., но не сразу был принят администрацией города.

В 1997 г. администрация Нижнего Новгорода выступила инициатором разработки стратегии; в результате объявленного конкурса заказ получили сразу два института, которые за 6 месяцев независимо друг от друга подготовили свои варианты стратегии развития города. В июне 1998 г. на специальном заседании состоялось слушание обоих документов, после чего дело остановилось. После неудачной попытки разработать подобный план, такую затею оставили и власти Волгограда. Пока так и не обзавелись официальными стратегическими документами Самара и Уфа.

Казань и Ростов-на-Дону создали свои стратегические планы уже в 2003-2004 гг., догнав лидеров за счет сокращения сроков разработки. Эти планы можно отнести к планам второй волны, создававшимся с учетом и на базе российского опыта и более продвинутых методик.

Трудно сказать, чем определялась ситуация в разных городах. Имели значение как отношения властей города и субъекта федерации, так и готовность экспертного сообщества и личные качества руководителей города. Среди обстоятельств, катализировавших интерес к стратегическому планированию, можно назвать намерение найти средства на реализацию конкретного международного проекта (Санкт-Петербургу и Казани были выделены займы Всемирного банка), возможность получить гранты на разработку (Омск) или лоббисткое давление консультантов, стремящихся поучаствовать в разработке крупного заказа.

О содержании городских стратегий наших "кандидатов в мировые города" кратко рассказать трудно. Посмотрим только на формулировки миссии и главной цели.

Санкт-Петербург
Главная цель развития города — стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения; формирование интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производств; укрепление Санкт-Петербурга в качестве главного российского контактного центра региона Балтийского моря и Северо-Запада России.

Екатеринбург
Миссия: Трансформация города из индустриально-хозяйственно-научного центра в современный многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого станет научно-производственно-финансово-информационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в глобальную экономику, встроить в новейшие инновационные национальные и региональные процессы и создать комфортную среду для обитания его жителей.

Девиз стратегического развития: "Качество жизни, инновации, сервис, партнерство".

Пирамида целей стратегического плана: Повышение качества жизни; Интегрирование в российскую и мировую экономику и многофункциональность города, обеспечивающие высокое качество среды жизнедеятельности и производства; Укрепление Екатеринбурга в качестве главного контактного центра региона на границе Европы и Азии.

Омск
Омск — ведущий многоотраслевой, деловой, культурный, исторический и духовный центр Сибири, имеющий общероссийское и мировое значение, город с многофункциональным производственно-торговым и научно-образовательным потенциалом, обеспечивающий высокое качество жизни населения, находящийся в центре обширной территории России на пересечении важнейших коммуникаций (железнодорожных, водных, автомобильных, трубопроводных, авиационных, информационных), связывающих европейский и азиатский континенты, а также север Западной Сибири и Центральную Азию, что является основой для его экономического, социального и культурного развития.

Как областной центр, Омск выступает источником разнообразных ресурсов, требующихся для развития малых городов, сел и деревень, производства и переработки сельхозпродукции, использования природных ресурсов, освоения и заселения Омской области.

Новосибирск
Идеальный образ города как "города, обеспечивающего высокое качество жизни его жителям, города, где люди живут в комфортной и безопасной среде, с благоприятным микроклиматом (экологическим, экономическим, психологическим, духовным, интеллектуальным, информационным и т.д.), города, имеющего в России и мире привлекательный имидж включенного в мирохозяйственный процесс мегаполиса, занимающего центральное место в восточной части Российской Федерации, являющегося форпостом современной фундаментальной и прикладной науки, производителем наукоемкой продукции и услуг, мощнейшим транспортным товаропроводящим узлом, торговым и административным центром всего Зауралья, фокусирующим в себе богатую культуру и высокое искусство".

Казань
Миссия: "Мы, жители Казани, опираясь на исторический опыт мирного диалога народов, основанный на бережном сохранении и развитии их культур и традиций, хотим передать будущим поколениям уютный и процветающий город равных возможностей.

Для этого мы, осознавая свое единство в ответственности за будущее и признавая высшей ценностью справедливость:

  • сделаем власть ответственной, открытой и подотчетной;
  • сделаем предпринимательство основой нашего процветания;
  • будем уважать и ценить инициативу каждого;
  • сделаем образование потребностью каждого горожанина;
  • будем добрыми соседями;
  • сделаем чистыми благоустроенными наши подъезды и дворы;
  • сделаем город удобным для всех поколений".

Мегапроект: "Надежный дом, удобный район". Флагманские проекты: "Город горожан", "Котел, выплавляющий новое". "Врата Востока в центре России".

Ростов-на-Дону
Главная цель — обеспечение устойчивого сбалансированного развития городской социально-территориальной общности, роста качества и уровня жизни ростовчан на основе модернизации хозяйственной и поселенческой среды. Этот целевой ориентир основывается на видении миссии Ростова-на-Дону как главного контактного центра на южном фланге России, интегратора инновационно-технологической, научно-образовательной, финансово-экономической, транспортно-коммуникационной и культурной деятельности в системе "Центр- периферия", столицы Юга России — мегаполиса с наиболее высоким в регионе уровнем и качеством жизни.

Брэнд города: бизнес-коммуникатор Юга России; культурная столица многонационального региона. Результат реализации стратегии — прорыв по приоритетным направлениям развития, существенное улучшение уровня жизни населения, выход Ростова-на-Дону в число европейских и азиатских городов-лидеров по качеству городской среды и динамике развития.

Пермь
Стратегическая цель развития города: Сохранение и развитие города Перми как одного из крупнейших городов России — многофункционального муниципального образования с устойчивой и сбалансированной экономикой, взаимоответственным городским сообществом,  комфортной городской средой, обеспечивающей высокий уровень жизни населения и благоприятные условия для общественной и хозяйственной деятельности.

О результативности стратегического планирования можно судить только косвенно. В Санкт-Петербурге и Казани стратегический план выполнил минимальную прагматическую задачу — помог получению займов. По степени живучести стратегического плана на первое место я бы поставил Новосибирск и Екатеринбург, где план глубоко врос в систему управления городом, стал реальной основой для приоретизации целевых программ, бюджетирования, где продолжают действовать разветвленные организационные структуры, участвовавшие в его разработке.

В Санкт-Петербурге можно выделить два раунда в стратегическом планировании. Первый план просуществовал с 1997 по 2003 г. Второй раунд связан с приходом к руководству Комитетом экономического развития В.В.Бланка, выстроившего свою систему взглядов на комплекс документов государственного планирования. В эту систему входит и "Стратегический план развития Санкт-Петербурга — система правовых актов, содержащих научно обоснованную систему целей социально-экономического развития Санкт-Петербурга и мероприятий по их достижению".

В рамках стратегического планирования выделяются два направления. Первое – собственно стратегирование — поиск новых направлений развития геополитического масштаба, миссии — национальной идеи городского уровня, если угодно — нового смысла жизни городского сообщества. Второе — создание практичных моделей управления, позволяющих реализовать стратегические задачи и более эффективно выполнять рутинные функции.

Изначально в российских попытках городского стратегического планирования преобладало первое направление, что было объективно обусловлено стремительностью и незавершенностью структурных и институциональных преобразований.

В последние годы наметилась тенденция перехода ко второму направлению. Причин тому несколько. С политической стороны, это сужение пространства для стратегирования в условиях концентрации и централизации власти, еще не запрет, но уже и не поощрение инициативных самостоятельных поисков местными сообществами глобальных идей развития. Федеральные тенденции внедрения систем результативного управления, предполагающие установление и контроль достижения количественных показателей деятельности. Возрождение ожиданий иерархии стратегий: Россия — федеральные округа — субъекты федерации — муниципалитеты. С методической стороны — повальное увлечение сбалансированной системой показателей (ССП) Каплана и Нортона, становящейся на время стандартом стратегического управления в бизнесе.

Основной концептуальный посыл ССП — успешной фирме необходимо следить не только за финансовыми результатами, но еще и за качеством трудовых ресурсов, организацией внутренних бизнес-процессов и потребностями клиентов и, соответственно, необходимо иметь сбалансированную, то есть отражающую все эти стороны бизнеса систему показателей. Трудно назвать эту мысль новой, но она была наглядно и понятно подана, снабжена программными продуктами, агрессивно продвинута на рынок консалтинга как целостная схема внедрения стратегического управления.

Соответственно лидеры городского стратегического планирования в России —Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург — демонстрируют движение в этом направлении.

Современная политическая реальность не слишком благоприятствует стратегированию на муниципальном уровне (а все российские миллионники, кроме Москвы и Санкт-Петербурга — муниципалитеты). В Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нет ни слова о стратегиях или стратегических планах.

Закон сузил перечень вопросов местного значения, находящихся в компетенции муниципальной власти, исходя из концепции города-дворника, а не города-предпринимателя, и это правильно. Тем не менее, с повестки дня нельзя снять необходимость стратегического планирования. Город не сводим к муниципалитету, и у городского сообщества потребность в стратегии не исчезает.

Преобладающая часть бизнеса и населения заинтересована в определенной стабильности и предсказуемости. В ходе проводимых Леонтьевским центром семинаров во многих городах часто приходилось слышать от местных бизнесменов слова "ну так пусть нам уже скажут, кем хотим стать — промышленным городом или туристским центром или университетским городом, и тогда мы развернемся…".

Наличие стратегии города, и, что еще более важно, воспроизводимых процедур общественного диалога по поводу будущего города, способствует укреплению доверия и возникновению ориентиров, что служит предпосылкой развития. Наличие консолидирующих идей по поводу будущего — важная потребность бизнеса и общества, удовлетворение которой ведет к росту продуктивности экономики. Поэтому стратегическое планирование останется востребованным городским сообществом.



[1] В ряде случаев я основываюсь на опыте непосредственного участия в процессе (Санкт-Петербург, Казань) или постоянного наблюдения (Екатеринбург, Новосибирск), что, однако, не гарантирует всей полноты информации. В других случаях – на публикациях и мониторинге Сети. В поле нашего внимания попали только публичные документированные попытки разработки документов под названием "стратегия" или "стратегический план". — Прим. авт.

[2] Для стратегического планирования характерны: взгляд из будущего в настоящее, описание видения желаемого будущего, формулировка миссии, выделение небольшого количества приоритетов, анализ конкурентоспособности,  анализ внешних движущих сил развития, анализ субъектов развития, учет их интересов, участие стейкхолдеров, переговоры, наличие субъекта реализации, мониторинг. — Прим. авт.

Источник: "Российское Экспертное Обозрение", №2 (16) 2006 г.

Актуальная репликаО Русском АрхипелагеПоискКарта сайтаПроектыИзданияАвторыГлоссарийСобытия сайта
Developed by Yar Kravtsov Copyright © 2018 Русский архипелаг. Все права защищены.